La formation du d├ępartement des Alpes-Maritimes
 
 
 
 
 
 

 

La formation du département des Alpes-Maritimes en 1860

 

 
 
 
 
 Michel Bottin
 
Professeur à l’Université de Nice Sophia Antipolis, Faculté de droit, Laboratoire ERMES 
juin 2010 Inédit
 
            « Le territoire de Nice et l’arrondissement de  Grasse, distrait du département du Var, forment le département des Alpes-Maritimes ». C’est par cette formulation lapidaire que la loi du 23 juin 1860 crée une entité administrative unissant les deux rives du Var. Cette solution nous apparaît aujourd’hui relever de l’évidence. Considérons plutôt qu’en 1860 cette création est une révolution administrative. En effet, pour la première fois depuis la Dédition de Nice à la Savoie en 1388, la Provence orientale, celle de Grasse et celle de Nice, se trouve réunie dans un même ensemble administratif. Ni les annexions du règne de Louis XIV, ni celles de la Révolution et de l’Empire n’avaient abouti à une telle construction. Il faut remonter au XIIIe siècle, à la baillie d’Outre-Siagne des comtes angevins de Provence, pour  trouver une configuration administrative comparable. C’est dire la portée de cette création départementale.
 
            Le nouveau département est une conséquence directe du rattachement de Nice à la France. Il en porte la marque. Il est le produit d’une volonté politique. Même s’il épouse un territoire qui correspond à de fortes réalités humaines et économiques. Les étapes de sa formation durant l’année 1860 laissent apparaître les efforts qui ont été faits de part et d’autre pour en permettre le bon établissement. A ce titre le département des Alpes-Maritimes est fort d’une histoire singulière.
 
 
 
Les limites du nouveau département
 
 
 
            La question du cadre départemental n’est abordée qu’au lendemain du plébiscite des 15 et 16 avril 1860. Elle est directement traitée par le sénateur Pierre Marie Pietri, l’envoyé spécial de Napoléon III à Nice, et Adolphe Billault, ministre de l’Intérieur. L’idée de faire du seul ancien Comté de Nice -plus exactement du circondario de Nice- un département est d’emblée écartée. Sa population, moins de 130 000 habitants, paraît trop faible. On aurait pu  le rattacher à un département voisin, mais l’importance de la ville de Nice, presque 50 000 habitants, dix-huitième rang français, en faisait naturellement une préfecture. On préféra donc la solution inverse, lier la province niçoise et l’arrondissement de Grasse dans un même département.
 
            Les limites du territoire rattaché sont modifiées à deux reprises au cours des mois qui suivent. Une première fois à la suite de la fixation de la frontière sur les Alpes : en effet, les territoires niçois situés sur les versants ouest du Mercantour, de la Haute-Tinée à la Basse-Roya, ne sont pas rattachés. Tende et La Brigue avaient pourtant voté les 15 et 16 avril en faveur de l’annexion à la France ! L’état-major sarde a été assez puissant pour conserver le contrôle de la ligne de crête. Le tracé définitif, après plusieurs protocoles d’accord, est fixé par le traité du 7 mars 1861.  Cette partie de la province niçoise ne sera rattachée à la France qu’à la suite du Traité de Paris du 10 février 1947.
 
            La seconde modification concerne Menton et Roquebrune. Ces villes, qui faisaient partie de la Principauté de Monaco, étaient placées depuis 1848 sous protectorat sarde. Elles se sont prononcées très unanimement en faveur de la France lors du plébiscite de la mi-avril 1860. L’administration française s’y est établie sans tarder. Des négociations ont alors été engagées avec le Prince de Monaco. Elles aboutissent au traité du 2 février 1861. Le Prince renonce à ses droits sur ces deux villes  et reçoit une indemnisation.
 
            On remarquera que cette solution administrative est très différente de celle adoptée de 1793 à 1814 pour ce qu’il est convenu d’appeler le « premier département des Alpes-Maritimes ». Le 4 février 1793 la Convention avait fait « provisoirement » du « ci-devant Comté de Nice » le 85e département. Cette forme départementale, augmentée du Marquisat de Dolceaqua et de la Principauté de Monaco,  se maintiendra pendant douze ans. Le décret du 17 prairial an XIII (1805) l’étendra jusqu’à la Taggia ; il compte alors trois arrondissements, Nice, Puget-Théniers et San Remo. On avait à l’époque préféré une extension ligurienne plutôt qu’un accroissement provençal.
 
L’organisation départementale
 
 
            Le nouveau département est administré dès le départ du sénateur Pietri, à la mi-juin 1860, par Roland Paulze d’Ivoy, précédemment préfet de la Vienne, un bon administrateur qui sera à la fois soucieux d’intégrer Nice à la France et de réaliser l’union du département. Plusieurs maladresses l’empêcheront de rester longtemps en poste. Le département est définitivement[1] organisé par le décret du 24 octobre 1860. Il comprend trois arrondissements, Nice (98 497 h), Grasse (66 422 h) et Puget-Théniers (23 865 h). Ce décret fixe la liste des communes et des cantons pour la partie niçoise et précise qu’il n’y a pour l’arrondissement de Grasse aucun changement. Une commission consultative a travaillé tout l’été pour définir les limites des deux arrondissements niçois et les limites des cantons. La commission était composée de Lubonis, ancien chef du parquet de la Cour d’appel de Nice et ancien gouverneur provisoire, de Malausséna, maire de Nice, du chef d’escadron Allemand, commandant la gendarmerie du département et de Victor Juge, ingénieur des Mines. C’est sur la base du projet de ce dernier que la commission a travaillé. Un nouveau sous-préfet, Armand Pimoret, est nommé à Grasse le 26 novembre 1860 ; Pietri parvient de son côté à faire nommer son neveu Antoine comme sous-préfet de Puget-Théniers. Les élections cantonales sont prévues pour la fin de l’année.
 
            Les lois et décrets mettant en place les nouveaux services administratifs se succèdent à un rythme soutenu à partir du mois de juin : enseignement, douanes, contributions directes, justice, gendarmerie, etc. Les mesures transitoires sont rares et limitées. De toute évidence le gouvernement ne souhaite pas d’un département à deux vitesses. Et c’est à la partie niçoise de s’adapter, pas à la partie grassoise. On imagine sans peine les turbulences administratives.
 
 
 
Une réponse aux préoccupations niçoises
 
 
 
            La création du nouveau département répond à de fortes nécessités politiques.
Il s’agit d’abord de faire de Nice le chef-lieu d’une circonscription  assez importante pour compenser les importants déclassements administratifs que l’annexion lui imposait. Nice occupait en effet avant 1860 une position de capitale régionale ayant autorité sur trois « provinces », celles de Nice (118 377 h), de San Remo (64 000 h) et  d’Oneglia -Imperia ouest aujourd’hui- (60 000 h).  Un intendant général assisté d’un conseil divisionnaire, dirigeait des intendants placés à la tête des provinces. On y trouvait plusieurs administrations de niveau régional : deux juridictions d’appel, l’ancien Sénat et le Consulat de mer ; une des trois chambres royales d’agriculture et du commerce du royaume et toutes les fonctions administratives de niveau régional exercées au dessus de l’échelon provincial : écoles universitaires secondaires en droit et en médecine, inspection du corps du génie civil, inspection des forêts, directions des contributions directes, des postes, des douanes, des mines, des services techniques de l’armée ainsi que l’administration d’un des trois des trois départements maritimes du royaume.
 
            Billault jugea impossible de maintenir la plupart des services qui ne fonctionnaient pas en France au niveau départemental. On n’y installa seulement une Conservation des eaux et forêts pour les départements du Var et des Alpes-Maritimes. Tous les autres services dépendront d’un échelon « régional » supérieur : Académie d’Aix, IXe Division militaire de Marseille, Cour d’appel d’Aix, Ve Arrondissement maritime de Toulon, Inspection des mines du Sud-Est, VIIe Inspection des Ponts et Chaussées, etc.
 
            La  suppression de la Cour d’appel par la loi votée dès le 15 juin 1860 par le Corps législatif illustre le sentiment de déclassement ressenti par les contemporains. Les solutions alternatives, extension du ressort aux arrondissements de Grasse et de Castellane ou maintien d’une chambre détachée de la Cour d’Aix, ne furent pas retenues.
 
            La solution départementale, qui faisait de Nice le chef-lieu d’un département de taille moyenne, permettait d’atténuer les critiques et les regrets.
 
            Une autre préoccupation a poussé à une telle construction administrative : il fallait impérativement éviter de consolider le particularisme nissart en faisant de l’ancien Comté de Nice un département à part entière. Il fallait le fusionner avec un territoire déjà administrativement  français. Pour les francophiles, qui avaient quelques raisons de penser qu’on n’avait pas la volonté d’intégrer pleinement le Comté de Nice à la France, le choix apparut rassurant. Mais cette solution administrative avait évidement pour conséquence directe l’arrivée de fonctionnaires français. On laissa peu de place aux Niçois. Les rancoeurs et les déceptions ont été nombreuses. On a aussi beaucoup critiqué l’attitude des fonctionnaires français. On a dit d’eux qu’ils se sont comportés « comme en pays conquis ». Le développement économique, l’essor du tourisme et la politique de grands travaux permettront d’atténuer et de relativiser la portée de ces critiques.
 
 
 
Les réactions dans l’arrondissement de Grasse
 
 
 
            Dans l’arrondissement de Grasse le rattachement de Nice à la France a fait naître quelques inquiétudes. D’un côté on  a craint que l’abolition de la frontière sur le Var-Estéron facilite la diffusion en Provence des produits niçois. Mais d’un autre côté on a été très satisfait que la suppression de cette frontière entraîne la disparition des servitudes imposées par l’armée en matière de voies de communications. Le Conseil d’arrondissement de l’arrondissement de Grasse a insisté sur cette indispensable transformation. Le Conseil général dans sa première session de février 1861 relayera ces demandes.
 
            On doit remarquer que les communes voisines de l’ancienne frontière ont été particulièrement favorables à  sa suppression. Cette séparation, très artificielle, pesait depuis trop longtemps sur le bon fonctionnement des relations sociales et économiques entre les deux rives du Var et de l’Estéron.
 
            A Antibes on s’est également interrogé sur les conséquences de la disparition de la frontière. Les préoccupations sont ici d’ordre stratégique. On attend de connaître les nouvelles dispositions défensives de l’état-major français. Celui-ci peut décider de continuer à assurer la défense sur le Var, en considérant que des positions plus avancées dans l’ancien Comté de Nice seraient intenables en raison de la supériorité piémontaise sur les contreforts du Mercantour. Dans ce cas Antibes resterait ville de garnison, avec tous les avantages économiques que cela suppose, mais aussi avec toutes les servitudes que l’armée fait peser sur le développement urbain et touristique. Si l’état-major opte pour une défense plus avancée, Antibes sera libérée de ces servitudes militaires. C’est cette seconde solution qui sera choisie, mais pas avant les années 1890.
 
            A Cannes c’est l’arrivée très prochaine du chemin de fer qui retient toutes les attentions. On peut prévoir qu’il va amplifier le développement du tourisme. On comprend aussi qu’il va modifier la géographie départementale et rapprocher considérablement Cannes du chef-lieu Nice. Grasse, dont on n’a pas prévu la desserte ferroviaire, multiplie de son côté les démarches pour obtenir un embranchement sur le PLM. Le maire Mougins de Roquefort, Chauve président du Tribunal de commerce et d’autres notables grassois ont directement plaidé le dossier auprès de Napoléon III lors de sa visite officielle à Nice en septembre 1860.
 
            Sur un plan plus précisément administratif, cette organisation départementale a pu soulever quelques inquiétudes du côté de Grasse. Mais Pietri a su rassurer les notables grassois qu’il rencontre au mois de juin peu de temps avant son départ. Effectivement, Grasse ne perd rien au changement administratif. Elle conserve ses tribunaux, de première instance et de commerce. Le changement de chef-lieu de préfecture n’apparaît guère préoccupant. Grasse n’est pas plus éloignée de Nice qu’elle ne l’était de Draguignan. La sous-préfecture poursuit ses activités; le conseil d’arrondissement reste en place ; et surtout, l’environnement administratif « régional » reste pratiquement inchangé : les liens que Grasse entretient traditionnellement avec Aix, Cour d’appel et facultés, sont maintenus ; Marseille conserve sa position de capitale économique et militaire, etc.
 
            Au total, le constat est clair : Grasse, Antibes et Cannes ont favorablement accueilli la formation du nouveau département des Alpes-Maritimes.
 
 
 
Les institutions de l’unité départementale
 
 
 
            L’unité du nouveau département devient progressivement très vite une réalité. La création d’une Chambre de commerce à Nice, le 12 juin 1860, éclaire les préoccupations économiques du gouvernement. Celle-ci doit prendre en charge « les intérêts industriels et commerciaux du nouveau département des Alpes-Maritimes ». La composition du  conseil de la Chambre, où on trouve des Grassois, des Cannois et des Niçois, reflète la diversité départementale. Une « Société centrale d’agriculture, d’horticulture et d’acclimatation des Alpes-Maritimes » joue un rôle similaire en matière agricole.
 
            L’élection, au tout début du mois de janvier 1861, du nouveau conseil général couronne l’entreprise d’unification. Louis Lubonis, l’ancien gouverneur provisoire au moment de l’annexion, récemment élu député de Nice, en est le premier président. Paulze d’Ivoy, victime de ses maladresses, quitte son poste au début de l’année 1861. Le nouveau préfet, Denis Gavini de Campile, met alors en œuvre une politique à la fois ferme et conciliante. Il reste en poste jusqu’à la fin de l’Empire en 1870, œuvrant pour l’intégration de la province de Nice à la France et pour l’unité du département.
 
             Un moment altérée par la crise séparatiste du début des années 1870, l’unité départementale sera affermie à la fin des années 1880 par le rattachement de l’arrondissement de Grasse au Diocèse de Nice en 1886.
 
                                                                 ***
 
            C’est dans ce cadre institutionnel que fonctionne le département des Alpes-Maritimes depuis 150 ans. Deux transformations ont entre-temps modifié la géographie administrative, d’une part la création de la région en 1956 comme cadre de l’action économique, d’autre part l’organisation des intercommunalités à partir des années 1990.
 
            Faut-il porter une appréciation ? La construction administrative a été solide et l’unité administrative de l’ensemble a été renforcée. Les actions du Conseil général et de la Chambre de Commerce ont été déterminantes, tant au plan administratif qu’économique. Sophia-Antipolis en est le plus beau fleuron.
 
            Dans ce nouveau territoire, Nice a trouvé sa place de chef-lieu, pâle reflet de son ancienne position de capitale régionale. C’est peut-être là le résultat le plus surprenant de cette construction administrative. L’ancienne capitale régionale acceptait, sans vraiment se plaindre, de devenir un simple chef-lieu de département et d’assumer les conséquences d’un basculement historique de la Ligurie à la Provence.
 
 
 
Cf. également, Michel Bottin, « Les évolutions institutionnelles du département des Alpes-Maritimes. Considérations sur l’organisation administrative d’une marche », Cahiers de la Méditerranée, 2008.
 
 

  [1] Le découpage en trois arrondissements, Nice, Grasse, Puget, remonte au décret du 18 juin sur l’organisation de la gendarmerie en Savoie et dans l’ancien Comté de Nice, Duvergier, Recueil des lois, 1860, p. 252. Il est repris par le décret du 2 juillet 1860 qui  crée le conseil général et les conseils d’arrondissement en se rapportant aux conditions définies par le décret du 28 juin pour les départements de la Savoie et de la Haute-Savoie, Duvergier, op.cit., pp. 256 et 285. L’organisation du département en arrondissements, cantons et communes est fixée par le décret du 24 octobre, Duvergier , op. cit., p. 551.
 
            La procédure est beaucoup plus rapide, et plus simple, en Savoie : 15 juin, création des deux départements de Savoie et de Haute-Savoie ; 25 juin, découpage en arrondissements et en cantons des deux départements, Journal du droit administratif, vol. 8, p. 305 ; 28 juin, création des conseils généraux et d’arrondissements.

 

1 -