Pour citer : Michel Bottin, « Les origines comptables du principe d’annualité budgétaire », in Actes des Journées internationales d’Histoire du droit, Le temps et le droit, Nice, mai 2000, Serre Editeur, Nice, 2002, pp. 91-105
Il y a peu de pratiques qui paraissent aussi naturelles, voire évidentes, que celle qui consiste à inscrire le déroulement des opérations financières de l‘Etat dans un cadre annuel. La solution adoptée en France dès la Révolution semble ainsi n’appeler aucun commentaire : « Les contributions publiques seront délibérées et fixées chaque année… »[1], les états des dépenses et recettes porteront la description des « sommes touchées et dépensées année par année »[2]. L’Assemblée Constituante avait pourtant hésité. Elle avait d’abord songé à une solution de périodicité complexe, « à l’anglaise », deux ans pour les dépenses fixes, un an pour les dépenses casuelles[3]. L’hésitation relativise le caractère « naturel » du cycle annuel. Si d’autres solutions sont possibles c’est donc que la pratique française appelle un éclairage particulier.
La question n’a pourtant guère été débattue. Erigée au rang de principe fondamental par les auteurs français de Finances publiques du XIXe siècle, l’annualité budgétaire paraît aller de soi. Ce n’est qu’accessoirement que ces mêmes auteurs mentionnent les pratiques étrangères de pluri-annualité budgétaire, pourtant encore nombreuses au XIXe siècle. Elles sont rangées au rang des curiosités ou des archaïsmes[4].
A travers le commentaire des auteurs français de Finances publiques, l’annualité manifeste ainsi sa supériorité. L’argument est connu : l’ordre naturel et cyclique est non seulement facteur de clarté mais aussi de sécurité. Le rythme annuel favorise le contrôle des actions gouvernementales par les représentants de la Nation. « Les exigences du régime représentatif ont imposé une périodicité suffisamment brève pour garantir l’efficacité du contrôle parlementaire sur les finances de l’Etat. La règle du consentement périodique et limité, qui s’est d’abord appliquée aux impôts, devait permettre au Parlement de surveiller de façon stricte la gestion gouvernementale[5].
A cette forte explication rationnelle on ajoute volontiers la caution de l’histoire : l’autorisation annuelle des recettes, voire des dépenses, était une des grandes revendications des Etats généraux du Moyen Age. L’absolutisme monarchique a rompu cette évolution vers une participation croissante du Peuple à la gestion des Finances publiques. Les premières mesures prises par l’Assemblée Nationale au début de la Révolution en cette matière renouent le fil rompu. « Dès le 17 juin 1789 » elle rétablit « la règle originelle »[6]. Tout paraît dit. Il ne semble pas qu’on puisse aborder autrement la question.
Il en va de même pour le choix de la technique comptable utilisée : il faut que les dépenses et recettes soient enfermées dans un cadre annuel strict. Selon quelle technique ? S’agit-il des dépenses et recettes réalisées dans l’année ou bien des actes générateurs de dépenses et de recettes décidés dans le cadre annuel ? Autrement dit le cadre est-il défini par la technique de la gestion ou bien par celle de l’exercice ? Le droit budgétaire français a choisi, non sans quelques nuances, la seconde solution parce qu’elle est mieux adaptée à la logique de l’autorisation annuelle. Mais cette autorisation donnée par le Parlement porte sur des faits générateurs, en dépenses ou en recettes, qui ne trouvent pas forcément leur aboutissement dans l’année. L’exercice suppose donc le dépassement du cadre annuel. Il se prolonge pendant une durée de quelques mois de façon à permettre la réalisation des autorisations accordées. C’est le système établi par la célèbre ordonnance du 14 septembre 1822 et dont Villèle fut le maître d’œuvre[7].
Ici encore la solution paraît donc naturelle : l’autorisation annuelle ne pouvant, par la force des choses être totalement exécutée dans l’année, il importe qu’elle puisse développer tous ses effets. C’est par ce moyen qu’on peut apprécier la conformité de l’exécution par rapport à l’autorisation. C’est une garantie politique essentielle. Une garantie que n’offre pas la solution, souvent employés ailleurs, des comptes de gestion : dans ce cas les comptes sont sans correspondance avec les autorisations votées.
La technique de l’exercice favorise ainsi l’approche parlementaire des problèmes budgétaires parce qu’elle rend les choses claires. Les « pères fondateurs » du droit budgétaire français ont, dès la Restauration, souligné cette sorte de supériorité sur les pratiques étrangères, y compris anglaises[8].
Tels sont sommairement présentés les arguments habituellement avancés pour expliquer les choix français. On reconnaîtra qu’ils ne laissent guère de place à une véritable explication historique. Le droit budgétaire classique semble sortir tout constitué d’un puissant souffle rationnel. Ses principes fondamentaux, l’annualité mais aussi l’universalité, la spécialité et l’unité apparaissent comme autant de solutions nouvelles remplaçant ou corrigeant les errements anciens. Il est alors inutile de chercher dans l’histoire l’origine de ces principes puisque justement ceux-ci ont été établis pour en changer le cours.
Tout cela est peut-être vrai pour les principes d’unité, d’universalité et de spécialité. L’Ancien Régime pratiquait effectivement tout à fait autrement : prise en compte du produit net des impositions, affectation des recettes aux dépenses, etc. Peut-on en dire autant de l’annualité ? L’Ancien Régime a-t-il pratiqué l’annualité en matière de dépenses et recettes ? Et si cela est le cas de quelle façon ?
C’est ce retour à l’histoire comme élément fondamental de l’explication que cette étude souhaite aborder. Il faut aller voir derrière l’abstraction du principe d’annualité le tissu des réalités. La pratique de l’exercice est le fil rouge de l’entreprise. Elle constitue le principe organisateur qui donne son unité, par delà les régimes, au droit français des Finances publiques.
L’exercice budgétaire annuel, on le verra, n’a pas été établi sous la Restauration sans référence. Il est le résultat d’un processus qui plonge ses racines dans l’histoire de la comptabilité publique française[9].
Renversons en effet la problématique. Cessons de considérer que les techniques de la comptabilité publique sont des applications, des conséquences, du droit budgétaire. Cessons par exemple de voir dans l’exercice budgétaire un simple produit du nouveau droit budgétaire construit au XIXe siècle. Reprenons la question à partir des pratiques des comptables publics des siècles antérieurs. Cela revient à aborder toutes ces questions, non à partir du droit budgétaire, droit alors inexistant ou embryonnaire, mais à partir de la comptabilité publique
La première observation concerne le cycle annuel. Avant que les Etats généraux en fassent un impératif politique, celui-ci est déjà depuis les temps les plus anciens le cadre temporel dans lequel travaillent les administrateurs et les comptables. Seuls les termes ont varié. A Rome ce cadre coïncidait avec l’année civile ; chez les Mérovingiens l’année financière commençait en mai ; Charlemagne, reprenant un usage italien la fixa à Noël ; vers le Xe siècle on opta pour Pâques malgré sa mobilité. Au Moyen Age l’année est découpée en trois périodes : Ascension-Toussaint, Toussaint-Chandeleur, Chandeleur-Ascension. Depuis l’ordonnance de Roussillon en 1563 c’est à nouveau l’année civile, celle qui commence au 1er janvier[10].
La seconde observation concerne la mise en œuvre de cette annualité : on constate que la matière est organisée, non autour d’une seule technique mais de deux, celle de l’exercice et celle de la gestion. Chacune répond à une finalité propre, l’une garantit la sécurité juridique, l’autre répond à un impératif de bonne gestion. L’une est de nature juridictionnelle, l’autre de nature administrative. Chacune a ses défauts : l’exercice comptable parce qu’il est difficile à clôturer favorise les arriérés ; la gestion parce qu’elle est strictement encadrée par l’année empêche l’appréciation du déroulement des opérations. L’ancienne comptabilité a pratiqué, au plan des comptes individualisés, de comptables ou d’administrateurs, l’une et l’autre technique, concomitamment.
Enfin lorsqu’on pose le problème de façon globale, c’est-à-dire lorsqu’on passe du compte particulier du comptable à la somme des comptes et qu’on souhaite avoir une vue complète des comptes publics, on retrouve les mêmes qualités et défauts : les comptes d’exercice, clôturés à des époques différentes et souvent tardives, interdisent tout regroupement dans un compte unique. Ils s’enchevêtrent. On ne peut dégager une vue d’ensemble d’un tel amas de données. A l’inverse les comptes de gestion offrent une grande simplicité d’utilisation : il suffit de dresser le bilan au 31 décembre, mais celui-ci n’est qu’une vue instantanée.
C’est donc dans les techniques de la comptabilité publique qu’il faut rechercher l’origine de la pratique de l’annualité budgétaire sous la forme de l’exercice.
Cela suppose deux démarches parallèles : il faut commencer par étudier l’évolution des techniques comptables, de l’exercice d’une part, de la gestion d’autre part, de l’ancien droit à la Restauration en passant par les changements de la période révolutionnaire et impériale.
L’exercice avait ses partisans ; la gestion avait les siens. Lorsque fut venu le moment d’intégrer ces techniques dans le nouveau cadre budgétaire il y eut débat et hésitations. Gestion ou exercice ? La Restauration tranchera définitivement en faveur de l’exercice. L’ordonnance du 14 septembre 1822 fera de ce qui n’était qu’une technique comptable un principe de base du droit budgétaire.
L’exercice comme technique comptable
« L’enchevêtrement des différents exercices, la confusion des prélèvements locaux sur les recouvrements, la multitude inconcevable de causes imprévues [...], le mélange presque inévitable de l’arriéré, du courant et du futur, du fixe et de l’éventuel… rendent extraordinairement difficile de découvrir ce qui appartient à chaque année[...] ». On ne peut pas présenter l’état de la comptabilité publique sous l’Ancien Régime sans rappeler ce jugement porté par Calonne, alors contrôleur général, devant les Notables réunis à Versailles au printemps 1787[11]. La pertinence et la sagacité du propos ont séduit. Le jugement est devenu le point de départ de multiples commentaires qui ont contribué à jeter un discrédit définitif sur les anciennes pratiques comptables. L’histoire des Finances publiques en a souffert. L’ancien système comptable apparaissant définitivement impénétrable, celle-ci a pratiquement été réduite à l’histoire de l’impôt. La réalité est évidemment toute autre. On se limitera ici à en exposer les traits essentiels[12].
Exercice
L’année financière est toute entière commandée par l’état général des finances, ou état du roi, document élaboré à l’automne en Conseil du roi et fixant, par grandes masses, le programme financier de l’année à venir. Cet état est ensuite décliné en états particuliers, ou états de répartition, adressés aux différents comptables. C’est l’opération d’arrangement des finances, phase délicate, qui consiste à assigner des recettes à des dépenses.
Cet état est la loi du comptable. Il doit s’y conformer sauf à prendre en compte les corrections intervenues entre-temps C’est son exercice. Il devra en rendre compte auprès d’une des chambres des comptes du royaume une fois toutes les opérations de recettes et de dépenses réalisées. C’est évidemment là l’origine du mot. Chaque exercice, annuel comme l’état du roi qui en est le principe générateur, est ainsi individualisé par son millésime. A la fin de l’exercice, c’est-à-dire au 31 décembre, il restera au comptable à terminer les opérations prévues par l’état de répartition.
C’est là une opération délicate que le pouvoir royal a cru bon de favoriser en évitant qu’un même comptable n’enchaîne les exercices les uns après les autres et ne les emmêle. C’est de cette préoccupation que sont nés les offices alternatifs, puis triennaux. Un édit d’octobre 1554 d’Henri II pose bien le problème : « Il a toujours été malaisé d’empêcher que les officiers comptables ne retinssent fonds des deniers de leur charge pour la continuation de leur administration. Pour à quoi pourvoir nous advisâmes faire l’exercice de nos officiers alternatifs d’an en an et que celui duquel l’exercice serait cessé et fini ne reprendrait pas son maniement et administration jusqu’à ce qu’il eût compté et payé le reliqua de son compte »[13].
Ce système, progressivement renforcé, permit de clarifier les comptes. Les états de recettes ou de dépenses étaient arrêtés selon l’importance de la charge tous les 4, 6, ou 18 mois après l’expiration de l’exercice concerné[14]. D’autres mesures suivront, tendant à réduire et à uniformiser les délais[15]. Le règlement d’août 1669, inspiré par Colbert, ordonne ainsi « à tous les comptables de compter en la Chambre des comptes, un an après chaque exercice expiré à peine d’interdiction de leurs charges »[16]. La multiplication des dispositions de ce type souligne d’une part la difficulté des comptables à terminer les opérations prévues et leur réticence à rendre des comptes incomplets[17].
Il est évident que le compte d’exercice est source de complications et peu propre à clarifier la comptabilité. Par contre il facilite le contrôle juridictionnel des chambres des comptes : il permet, même après une clôture tardive, de vérifier l’exactitude du travail accompli dans le cadre de l’exercice. La préoccupation est d’ordre juridictionnel. Mais est-ce là le seul objet de l’ancienne comptabilité publique ?
Gestion
Compter par exercice ne présentait en effet aucune qualité pour connaître l’état d’une caisse, ou d’un ensemble de caisses, à un moment donné. Une autre comptabilité devait être tenue selon le système de la gestion annuelle du 1er janvier au 31 décembre. C’est ce que prescrivent plusieurs édits qui demandent aux comptables de dresser des comptes mensuels, trimestriels ou annuels. Les délais sont toujours plus courts que ceux exigés pour compter en Chambre des comptes[18]. Ces comptes présentaient évidemment l’inconvénient d’être composés de dépenses et de recettes d’exercices différents, de l’année présente et de l’année passée, mais aussi d’années antérieures.
On comprend que connaître le bilan des finances à un moment précis était ainsi une tâche impossible. Il eût fallu réussir à arrêter au même moment les comptes des grandes caisses. Or ces comptables, officiers en charge d’une caisse, pratiquaient des opérations complexes qui, par la pratique des rescriptions particulièrement, faisaient d’eux des sortes de banquiers du Trésor. Les célèbres banqueroutes de Baudard de Sainte James, trésorier général de la Marine et de Mégret de Serilly, trésorier de l’Extraordinaire des Guerres au premier semestre 1787[19] illustrent la complexité d’un système qui mêle le financement privé des avances et la fonction comptable proprement dite.
Pourtant le contrôle général, c’est sa fonction, se doit de savoir ce qui se trouve dans chaque caisse. Ce n’est pas chose facile. La généralisation des livres-journaux prescrite en 1716 par le duc de Noailles introduit en cette matière d’indispensables perfectionnements. N’y voyons toutefois pas une mesure isolée ; elle s’inscrit dans une continuité [20].
C’est à partir de ces renseignements qu’on dressait en Conseil l’état au vrai de l’année, avant de le transmettre à la Chambre des comptes. Mais l’état au vrai, s’il donne bien un résultat de caisse, ne permet pas de fournir un bilan : il ne fait pas apparaître les dettes et les créances. Ses données doivent être recoupées par les comptes d’exercice. Inutile de préciser qu’une telle démarche n’est possible que pour une seule caisse à la fois. On comprend que l’effort ait d’abord porté sur le Trésor royal. Tel est le véritable sens de la déclaration du 17 octobre 1779 inspirée par Necker, alors directeur des Finances, « sur l’universalité des revenus et des dépenses du Trésor royal pour l’exercice 1780 » : « Afin que les recettes et les dépenses appartenant à chaque année soient à l’avenir distinctes et séparées, voulons que toutes les remises de deniers à faire par les comptables aux gardes de notre Trésor royal soient faites à compter de l’exercice 1780 à celui des gardes qui était en exercice dans l’année d’où proviendront les fonds qu’ils auront à remettre »[21].
C’est à partir de ce perfectionnement que Necker put composer son Compte-rendu au roi de 1781. La réforme avait ainsi le mérite de permettre une vérification de l’état au vrai du Trésor royal par rapport à l’état du roi correspondant. Elle avait le défaut de ne pas concerner les autres grandes caisses, Marine, Ponts et Chaussées, Maison du roi, etc. De là proviennent les approximations du Compte-rendu. C’est ce perfectionnement que réalise la réforme des grandes caisses réalisée en mars 1788 par Loménie de Brienne, premier ministre et chef du Conseil royal des Finances[22]. Il devenait alors possible d’élaborer un état au vrai général assez précis pour permettre la distinction des exercices.
Ces techniques furent reprises par l’Assemblée nationale : le décret du 16 août 1791 relatif à la Trésorerie nationale ordonnait l’établissement de comptes par année et par exercice : « Les dépenses et les recettes nationales seront classées pour chacun des exercices auxquels elles appartiennent à quelque époque et pendant quelque année que ces recettes et dépenses auront été faites »[23]. Il restait un grave inconvénient : le retard inévitable apporté à la clôture des exercices laissait entier le problème des arriérés. On peut se demander pourquoi les Constituants n’ont pas abandonné l’exercice, pourtant très lié aux anciennes pratiques. Il était sans doute trop enraciné.
Il y eut cependant débat pendant la Révolution au sein même de la Commission de Comptabilité nationale. Ses commissaires présentent ainsi le problème dans un rapport adressé aux consuls en juin 1800 : « La méthode adoptée jusqu’à présent de ne faire rendre les comptes qu’après l’achèvement de chaque exercice, offre de grands inconvénients à cause des longs délais qu’elle entraîne. L’accélération de la comptabilité demande donc un moyen plus expéditif qui procure à la fin de chaque année la connaissance réelle de la situation des comptables ». Le moyen est simple, il suffit de demander aux ordonnateurs leurs comptes annuels et de les comparer à ceux des comptables, sans attendre que les opérations de leur exercice soient totalement terminées. C’était possible puisque la Comptabilité nationale avait le pouvoir de vérifier les comptes des ordonnateurs… pouvoir que n’avaient pas les anciennes chambres des comptes. « Au lieu de ces états au vrai purement illusoires qui devaient se rendre au Conseil et qui s’y arrêtaient presque toujours sans examen ni discussion, on aura des comptes réels » concluent les commissaires[24].
C’est à la suite de cette critique qu’on a rapidement substitué les comptes d’année aux comptes d’exercice. Le ministère des Finances l’avait déjà fait pour les régies financières et pour ses propres services ; celui du Trésor avait fait de même pour ses comptables généraux[25]. Mais il restait à étendre l’application aux ministères dépensiers. Les commissaires de la Comptabilité nationale continueront donc de demander l’application générale des comptes de gestion sinon, insistent-ils, « on retomberait inévitablement dans tous les inconvénients des états au vrai qui ont été dans l’ancien régime une des causes principales de l’arriéré des comptes »[26]
La question se dénoue avec la loi du 19 nivôse an IX qui met en place le compte général de l’administration des Finances. Rendu dans le quatrième mois suivant l’année suivante par le ministre des Finances au chef du gouvernement, ce compte résume à la fois les comptes des ministres et ceux des comptables[27]. Gaudin, ministre des Finances, réalise le rêve de ses prédécesseurs à la tête de ce ministère : disposer à la fois d’une vue instantanée de la situation des comptes et du déroulement des opérations dans le temps.
Il faut cependant voir dans cette mesure la démarche d’un ministre des Finances pas forcément très préoccupé par l’impératif budgétaire, c’est-à-dire d’un ministre dont le souci majeur n’est pas d’abord de réaliser avec une exactitude scrupuleuse un budget, c’est-à-dire un ensemble d’autorisations. En d’autres termes le compte général du ministre peut parfaitement s’inscrire hors de toute démarche budgétaire. Il sert à connaître l’état des finances, pas à vérifier l’exécution d’un budget. S’il comporte des éléments d’exercice, il n’est pas d’abord un compte général rassemblant tous les comptes d’exercice de l’année. Ce n’est donc pas par cette voie qu’on est passé de l’exercice comptable particulier à l’exercice budgétaire général. Il faut pour comprendre cette filiation suivre les étapes de l’éclosion du principe budgétaire.
L’exercice comme principe budgétaire
« L’ancienne monarchie n’eut jamais de budget »[28]. C’est de cette célèbre affirmation de Marcel Marion, le célèbre historien des Finances publiques, qu’il faut partir pour comprendre pleinement ce qu’est un budget et souligner l’importance du principe annuel qui le commande. Cette présentation est trop péremptoire pour ne pas appeler la critique. Si le budget n’est, selon la définition classique, que le document prévisionnel, autorisé par l’autorité légitime, des dépenses et recettes de l’année à venir, Marion a tort. Avec ses états du roi, prévus et autorisés par le roi en Conseil, l’ancien régime avait ses budgets annuels. Si par contre l’existence du budget implique également une exécution conforme et vérifiée, Marion a raison et à ce titre on peut dire qu’il n’y a pas de vrai budget avant la Restauration[29].
Pourrait-on cependant trouver avant 1789 une telle démarche même embryonnaire. Probablement pas. Il n’a jamais été dans l’intention des rois de France d’élaborer l’état au vrai dans le but de vérifier l’exécution conforme de l’état du roi. On a vu que l’un et l’autre ont des finalités distinctes. Pour vérifier cette exécution il eût fallu faire la somme des exercices comptables d’une année et les comparer avec l’état du roi, tâche à la fois insurmontable et parfaitement hors du champ des préoccupations de l’époque. Hormis Louis XVI peut-être, tous les rois de l’époque moderne ont un comportement « dépensier »[30], c’est à dire que c’est à la recette de suivre la dépense et non l’inverse. Il revient au surintendant ou au contrôleur général de résister. Tous ne sont toutefois pas dans la situation de Sully face à Henri IV ! C’est une difficulté que le contrôleur général Ponchartrain présentait ainsi à un correspondant anglais : « Vous avez déjà vu la grandeur et la magnificence dont le roi est entouré, l’empressement de tous ses sujets à lui faire la cour et à obtenir le moindre de ses regards. Eh bien ! ce prince si grand, si majestueux fait continuellement la cour à son contrôleur général »[31].
Sans doute l’Angleterre du XVIIIe siècle pratique-t-elle, à l’inverse de la France, une démarche budgétaire plus marquée. On se plaît toujours à le préciser. Mais il s’agit là d’une attitude politique relayée par l’opinion plus que d’une véritable procédure réglée et détaillée. Il y manque en effet un contrôle strict de l’exécution du budget… tout simplement parce qu’il n’y a pas en Angleterre de système de centralisation des comptes permettant une réelle vérification. Il faut attendre 1785 et la création d’un bureau d’audition des comptes chargé d’examiner les comptes des comptables pour qu’un progrès notable soit réalisé. On remarquera que des problèmes ont subsisté avec les départements de la Guerre et surtout de la Marine ; les fonds y étaient systématiquement détournés de leur destination. Le laisser-aller comptable dure jusqu’aux années 1840[32].
En matière d’ordre ou de désordre comptable la situation des deux pays n’est donc pas fondamentalement différente. Elle semble même être à l’avantage de la France à partir de 1814 ! Audiffret, premier commis des Finances sous la Restauration et maître d’œuvre des codifications comptables du XIXe siècle, a souligné les progrès décisifs faits en France durant cette période tant en matière comptable que budgétaire[33].
Hésitations
Revenons à la préoccupation budgétaire et éclairons autrement l’affirmation de Marion en mettant en valeur les développements de la fin de l’Ancien Régime. Les premiers linéaments d’une telle démarche budgétaire apparaissent en France avec la publication du Compte-rendu de 1788. On doit y voir le véritable budget de l’année 1788[34]. C’est l’exercice 1788. Comment a-t-on prévu le contrôle de son exécution ?
Son auteur, Loménie de Brienne, précise dans la présentation du Compte-rendu qu’il sera possible de présenter en 1789 un « compte effectif ». Non « un compte qui ne comprenne que les recettes et les dépenses appartenant à l’année 1788 » mais un compte comprenant les dépenses et recettes réellement effectuées. Bref un état au vrai général. Pas davantage. On vérifiait les comptes faits dans l’année là où il eût fallu contrôler les comptes de l’année. La commission de travail nommée par Brienne pour démêler la question, en dépit de la qualité indéniable des hommes qui la composaient, ne parvenait qu’avec difficulté à concevoir qu’on puisse vérifier l’exécution du Compte-rendu au moyen de toutes les pièces comptables de l’année, tant les retards étaient grands. C’est dire si les idées étaient encore mal fixées[35].
Ceci explique qu’on ait autant hésité sous la Révolution entre l’exercice et la gestion. Sous le Directoire, Ramel-Nogaret, compétent ministre des Finances d’un régime aux abois, éprouvait encore en l’an V le besoin de préciser ce qu’était exactement un compte d’exercice : « On appelle exercice le compte qui embrasse les dépenses d’une année et les recettes qui y étaient affectées. Le compte d’exercice ne doit pas seulement faire connaître ce qui a été payé depuis le 1er vendémiaire jusqu’au dernier jour des complémentaires pour les dépenses de l’année. On doit y trouver la mention de ce qui reste dû ou a été payé postérieurement. Il doit de plus faire connaître ce qui a été recouvré après l’année mais qui lui appartient ». C’est lui qui fit inscrire dans la loi de Finances de l’an V, article 13, que « les recettes ordinaires et extraordinaires de l’an VI serviraient uniquement à acquitter les dépenses ordinaires et extraordinaires de l’année et que l’arriéré des créances du Trésor servirait à payer l’arriéré des dépenses. Son compte de l’an VI fut effectivement en forme d’exercice[36]. Mais le désordre est vite revenu.
La solution
A partir de 1807, la Cour des Comptes, nouvellement créée, met fin aux hésitations de la Comptabilité nationale. On a vu comment celle-ci, parce qu’elle avait la prétention de juger les comptes des ordonnateurs, désirait aussi obtenir des comptes de gestion. La nouvelle cour, renouant avec la tradition des chambres des comptes, s’affirme au contraire favorable aux comptes d’exercice.
C’est dans ce contexte qu’évolue la démarche budgétaire sous l’Empire. Le propos de Gaudin est ferme : « La fixation d’un budget serait une mesure insignifiante si l’exécution ne devait pas en être justifiée par des comptes qui embrassent les résultats de toutes les opérations auxquelles il a donné lieu »[37]. Certes, mais Gaudin avait-il les moyens techniques d’une telle ambition ? Pour vérifier il fallait arrêter les comptes d’exercice des comptables dans le même temps et surtout à temps, c’est-à-dire pas trop tard. Or Napoléon s’accommodait parfaitement de budgets indéfiniment ouverts, c’est-à-dire d’exercices jamais clôturés[38].
Le problème a pourtant été abordé dans l’exposé des motifs du projet de loi de Finances pour l’an XI en termes très clairs: « Le budget d’une année ne se compose pas seulement des recettes et des dépenses propres à cette année ; la fin d’un exercice ne termine pas toutes les affaires qui lui appartiennent ; il reste à cette époque une multitude de recettes non recouvrées et de dépenses non apurées qui nécessitent un compte annuel jusqu’à ce que chacun de ces objets en suspens venant à s’éteindre avec le temps, l’exercice auquel ils appartenaient disparaît du budget. Cette relation successive entre tous les exercices est un effet salutaire de la méthode de leur séparation. Pendant plusieurs années on pourra voir revenir dans un budget annuel plusieurs exercices précédents et se présenter ce petit nombre d’actions passives et actives qui suspendent l’apurement total des exercices »[39]. La loi de budget de l’an XI devait ainsi se prononcer sur les exercices des années V à XI ! Les comptes d’exercices favorisaient bien les arriérés. Il fallait imposer un terme proche de la fin de l’exercice.
C’est la Restauration qui régla le problème en mettant fin à la pratique de l’exercice illimité. Le Baron Louis fut le premier à refuser que les crédits ouverts soient indéfiniment à la disposition des ordonnateurs[40]. Il proposa même le 31 juillet comme terme, soit sept mois de délai, parce que le ministre de la Guerre avait réussi à clôturer dans ce délai. C’était une référence ! Si ministère le plus attaché à une gestion autonome de ses comptes l’avait pu, les autres le pouvaient aussi. Mais la proposition ne résista pas à l’épreuve des faits. Roy, son successeur aux Finances, toujours prêt à écouter les doléances de ses services centraux, fit marche arrière.
C’est l’ordonnance du 14 septembre 1822 qui apporte la solution : elle accordait 9 mois pour la liquidation et l’ordonnancement et arrêtait au 31 décembre de la deuxième année le compte définitif de l’exercice. Toute dépense non liquidée, ordonnancée et payée ne pouvait plus être acquittée qu’au moyen d’une ordonnance royale autorisant l’imputation sur le budget suivant. La mesure n’avait été rendue possible que par la fermeté et l’étendue des pouvoirs de Villèle, à la fois ministre des Finances et président du Conseil. Seule la réunion de ces pouvoirs par une même personne pouvait imposer aux comptables de marcher d’un même pas[41].
La vérification de l’exécution du budget devenait alors possible. Louis en avait défini les cadres dès 1814 : le Gouvernement prépare, le Parlement vote, le Gouvernement exécute, le Parlement contrôle. Cette procédure dite des « quatre temps alternés » ne pouvait être mise en œuvre sans risques au plan du contrôle. Elle pouvait évoluer en contrôle direct des députés sur la gestion des ministres. En l’absence de règle précise elle pouvait faire vaciller le régime. C’est pour parer à de telles éventualités que Villèle donna les moyens au ministre des Finances de composer dans un délai rapproché un compte général annuel intégrant à la foi les comptes des ministres et les comptes des comptables, les uns par gestion, les autres par exercice. Ce document, certifié conforme par la Cour des Comptes était transmis au Parlement pour servir au vote de la loi de règlement des comptes[42].
Conclusion : résistances et aménagements de l’annualité
Les évolutions contemporaines ont bousculé le principe d’annualité sur deux plans : l’un de situe dans une perspective comptable, l’autre budgétaire. Il s’agit, dans un cas de rendre la comptabilité publique plus claire en remettant en cause l’exercice, dans l’autre cas de dépasser le cycle annuel des budgets en les adaptant aux nouvelles exigences des choix planifiés et à long terme.
La première remise en question trouve son origine, sous la IVe République, dans la multiplication des critiques contre l’exercice accusé de nuire à la clarté comptable. Du déjà vu certes, mais cette fois on prend progressivement une série de mesures qui développent le système de la gestion. Celui-ci a d’abord été appliqué aux recettes, puis aux dépenses[43].
On n’est toutefois pas allé jusqu’à mettre en place un système pur et simple de gestion. L’article 16 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances fixe le nouveau cadre. Il permet les nuances : « Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires ; elles doivent être payées sur les crédits de ladite année quelle que soit la date de la créance[44].
Avec cette disposition et les décrets d’application qui ont suivi, on est ainsi passé à un système hybride : gestion pure et simple pour les recettes, gestion aménagée par la mise en œuvre d’une période complémentaire d’exécution pour les dépenses. Autrement dit les effets des autorisations budgétaires se poursuivent toujours au delà de l’année civile. Mieux même, l’ordonnance précitée apporte des dérogations en permettant « d’une part, la reconduction successive et indéfinie de certains crédits et, d’autre part, l’ouverture d’autorisations dont la durée est, dès l’origine, déclarée indéfinie »[45]. Ces crédits peuvent, dans certaines limites, faire l’objet d’un report par simple arrêté du ministre des Finances [46]. D’une certaine façon, on en revient, directement ou indirectement à la règle de l’exercice illimité [47].
L’année budgétaire est toujours, en dépit des critiques, une année extensible, « à rallonges ». Mais le principe annuel qui la commande n’a pas été remis en cause.
Les exigences liées au fonctionnement de l’Etat providence ont davantage bousculé le principe d’annualité à travers le développement des lois de programme. On a certes rejeté les projets de budgets cycliques ou de législature, mais on a mis en place des mécanismes de budgets pluriannuels dans le cadre des autorisations de programme. Ceux-ci remettaient fondamentalement en cause le principe d’annualité. Sous la IIIe et la IVe République les lois de programmes pouvaient en effet à elles seules servir de base à l’engagement des dépenses. Leurs effets étaient identiques à ceux des lois de Finances[48]. L’ordonnance du 2 janvier 1959 a conservé ce cadre mais a modifié la force juridique de ce type de loi : « Les lois de programme ne peuvent permettre d’engager l’Etat à l’égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l’année »[49]. La règle de l’annualité est ainsi respectée par l’ouverture des crédits prévus dans le cadre de la loi annuelle de Finances.
Passée au crible de l’histoire la règle de l’annualité comptable et budgétaire apparaît ainsi remarquablement résistante, que ce soit au plan du cycle annuel comme au plan du prolongement des ses effets dans le temps. L’ordonnance du 2 janvier 1959, véritable « constitution budgétaire de la Ve République », et le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique[50] illustrent cette continuité des techniques de base et des principes.
Pourtant si le cycle n’a pas changé on ne peut guère en dire autant de sa signification. Entre le temps qui court, celui de l’exercice, et le temps en cours, celui de la gestion, l’évolution récente a tranché en faveur du second. L’élaboration de systèmes mixtes combinant l’exercice et la gestion a d’une certaine façon homogénéisé le temps annuel. Les nuances presque imperceptibles qui subsistent entre ce qui relève de l’exercice limité et de la gestion prolongée éclairent le recul de l’exercice… et de l’autorisation parlementaire. L’impératif de gestion l’a emporté sur le souci de contrôler ce qui a été prévu[51].
[1] Constitution du 3 septembre 1791, Titre V, art. 1.
[2] Ibidem, art. 3.
[3] Gérard Sautel et Jean-Louis Harouel, Histoire des institution publiques depuis la Révolution française, 8e édition, Dalloz, Paris, 1997, p. 171.
[4] Des exemples dans Dictionnaire des Finances, dir. Léon Say, Paris-Nancy, 1889, art. « Année financière ».
[5] Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, LGDJ, Paris, 1995, p.190.
[6] C’est par exemple la présentation faite par Jean Magnet, « Annualité budgétaire », in Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, dir. Loïc Philip, Economica, Paris, 1991.
[7] Michel Bottin, « Villèle et le contrôle des finances publiques. L’ordonnance du 14 septembre 1822 », in La comptabilité publique, continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Imprimerie nationale, Paris, 1995, pp. 7-30.
[8] « La France, il importe de le répéter, est aujourd’hui la seule nation civilisée qui ait accepté sans réserve et accompli dans toute son étendue, par la sincérité de son budget, par la régularité des formes et par la sévérité des contrôles de sa comptabilité publique, l’œuvre la plus féconde pour la puissance et pour la liberté des peuples », Charles-Louis d’Audiffret, maître d’œuvre des réformes de la comptabilité publique de la Restauration au Second Empire, in « Rapport sur le concours ouvert par l’Académie des Sciences morales et politiques relativement au contrôle exercé dans les finances », par Audiffret, in Marquis d’Audiffret, Système financier de la France, T. 6, Paris, 1863, pp. 234-283.
[9] Sur cette problématique, Michel Bottin, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », in Histoire du droit des finances publiques, dir. Henri Isaïa et Jacques Spindler, vol. 1, Economica, Paris, 1986, pp. 3-31.
[10] Dictionnaire des Finances, dir. Léon Say, op. cit., Art. « Budget de l’Etat », p.602, col.1. Sur les fondements de la comptabilité publique médiévale, Gérard Sivéry, Les Capétiens et l’argent au siècle de Saint Louis. Essai sur l’administration des finances royales au XIIIe siècle, PU du Septentrion, Lille, 1995.
[11] Cité par Marcel Marion, Dictionnaire des institutions de la France aux XVIIe et XVIIIe siècles, Paris, Picard, 1969, réédition de l’édition de 1923, p. 57.
[12] France Weiss, Acquits et ordonnances de comptant. Histoire des fonds secrets sous l’ancien régime, Sirey, Paris, 1939 ; C. Meriot, La comptabilité publique au XVIIIe siècle, Thèse droit, Paris, 1983 ; Henri Legohérel, Les trésoriers généraux de la Marine (1715-1789), Cujas, Paris,1965 ; R. Besnier, Les institutions financières de la France à la fin de l’ancien régime, Cours doctorat, Paris, 1953. Voir également la première partie de l’ouvrage collectif La Cour des Comptes, CNRS, Paris, 1984
[13] Recueil général des anciennes lois françaises depuis l’an 420 jusqu’à la Révolution de 1789, par Isambert et Decrusy, Paris, 1826-1829, T. XIII, p. 406, édit d’octobre 1554 sur les offices alternatifs.
[14] Dictionnaire, dir. Say, op.cit., art. « Exercice ».
[15] Par exemple l’article 349 de l’ordonnance sur les plaintes des Etats assemblés à Paris en 1614, dite Code Michaud : « Tous les receveurs particuliers desdites généralités seront tenus de vérifier les états de recette et de dépense de leur maniement par devant les trésoriers de France un mois après leur exercice expiré, et les receveurs généraux des finances dans les deux mois, et en notre conseil dans les trois mois de ladite année expirée », Recueil général des anciennes lois françaises, par Isambert et Decrusy, op. cit., T . XVI, p. 223 sq.
[16] Dictionnaire, dir. Say, op.cit., art. « Exercice ».
[17] Sur la fréquente inobservation des délais et sur les autorisations de dépassement accordées par le contrôle général, Mériot, op.cit., pp.245-246.
[19] J. F. Bosher, French Finances. From business to bureaucracy, Cambridge UP, 1970, pp. 183, sq.
[20] Recueil général des anciennes lois françaises, par Isambert et Decrusy, op. cit., T.XXI, p.79, règlement pour le contrôle général des finances, 6 mars 1716.
[21] Dictionnaire, Say, op.cit., art. « Exercice », p.194., col.2, et Boscher, op. cit., à propos de l’action de Necker.
[22] Boscher, op. cit., pp. 197 sq., « The Founding of the modern Treasury ».
[23] Dictionnaire, Say, op.cit. , art. « Exercice» , p.194., col.2.
[24] Collectif Cour des Comptes, op. cit., p.335.
[25] Règlement du 5 germinal an VIII, Cour des Comptes, op. cit., p. 367.
[26] Ibidem, p.337.
[27] Dictionnaire, Say, op.cit., art. « Budget de l’Etat », p. 606, col.1.
[28] Marcel Marion, Dictionnaire…, op.cit., p. 58.
[29] Marion est en particulier l’auteur de la monumentale Histoire financière de la France depuis 1715, 6 vol., Paris, 1914-1922. Très marqué par la construction classique qui triomphe au XIXe siècle dans les années qui précèdent la guerre de 1914-1918, il développe dans le volume 1 (1715-1789) une vision essentiellement pathologique des finances de la France au XVIIIe siècle. Il s’intéresse moins aux mécanismes fondamentaux qu’aux causes qui on conduit à l’échec financier. Ses critiques pèsent encore sur l’analyse objective des finances de la période. On peut penser que s’il avait écrit son histoire dans l’entre-deux guerres, au moment où les Finances de la France se dérèglent complètement, son approche eût été différente.
[30] Alain Guéry, « Le roi dépensier. Le don, la contrainte et l’origine du système financier de la monarchie sous l’ancien régime », in Annales ESC, 1984, pp. 1241-1269.
[31] Marcel Marion, Dictionnaire, op. cit., p. 143.
[32] Charles de Franqueville, Les institutions de l’Angleterre, Paris, 1863, pp. 384-385.
[33] Voir note 3.
[34] Michel Bottin, « Le budget de 1788 face au Parlement de Paris (novembre 1787-avril 1788) », in Etats, finances, économie pendant la Révolution française, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Imprimerie nationale, Paris, 1991, pp.67-79. F. Braech, Finances et monnaies révolutionnaires, fasc. 2, Paris, 1936.
[35] Les mots aussi ! Le Compte-rendu de Brienne est une prévision, alors que les comptes-rendus antérieurs, celui de Necker entre autres, ne sont que des états de situation.
[36] Dictionnaire, Say, op.cit., art. « Budget de l’Etat », p. 606, col.1.
[37] Ibidem, col. 2.
[38] On n’abordera pas ici le problème de la véracité des budgets de l’Empire. Ceux-ci sont faussés par les recettes et dépenses du Domaine de l’Extraordinaire qui forment un budget parallèle incontrôlable. M. Bottin, Histoire des Finances publiques, Economica, Paris, 1997, p. 52.
[39] Dictionnaire, Say, op.cit., art. « Exercice », p.195, col.1.
[40] Dictionnaire, Say, op.cit., art. « Budget de l’Etat », p. 607, col.1.
[41] Michel Bottin, « Villèle et le contrôle des finances publiques », op. cit., pp. 7-30.
[42] Ibidem.
[43] Louis Trotabas et Jean-Marie Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Dalloz, Paris, 1978, p.72
[44] Cf. ordonnance en annexe de l’étude de Joël Molinier, « L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances », in Histoire du droit des finances publiques, vol. 1, op. cit., pp. 311-344.
[45] Jacques Magnet, art. « Annualité budgétaire », Dictionnaire encyclopédiques de Finances publiques, op. cit.
[46] Bouvier..., Finances publiques, op.cit., p.265.
[47] Magnet, op. cit.
[48] Joël Molinier, art. « Loi de programme », Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op.cit.
[49] Article 2 ; cf. ordonnance en annexe, Joël Molinier, « L’ordonnance du 2 janvier 1959 », op. cit.
[50] Cf. texte en annexe de Paul Guerrier, « Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier », in Histoire du droit des finances publiques, op. cit., pp. 345-421.
[51] Jean Magnet souligne que cette évolution est « exactement opposée à celle qui a conduit, dans la comptabilité des entreprises, de l’enregistrement des mouvements de caisse à celui des créances et des dettes exigibles (systèmes des droits constatés », Art. « Annualité budgétaire », Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op. cit.