Finances publiques. Les budgets extraordinaires

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Les budgets extraordinaires d’Achille Fould 

 Réflexions sur le classicisme en droit budgétaire

 

 

Pour citer : « Les budgets extraordinaires d’Achille Fould. Réflexions sur le classicisme en droit budgétaire », Hommage à Jacques Basso, France-Europe Editions, Nice, 2006, pp. 87-107  

 

Le budget extraordinaire compte parmi les pratiques les plus contestées du droit budgétaire français. Considérée comme une entorse majeure au principe d’unité budgétaire, cette technique ne fut guère tolérée, comme un moindre mal, que dans les cas où les Finances publiques devaient affronter les malheurs de la guerre, celle qu’il faut préparer, celle qu’il faut mener, celle qu’il faut solder : le Compte de liquidation ouvert en 1816 pour faire face aux charges des invasions de 1814 et de 1815 ; celui de 1872 pour assurer la liquidation de la guerre de 1870 et reconstituer le potentiel militaire du pays ; ceux de 1920, l’un pour les dépenses civiles et militaires exceptionnelles et non renouvelables, l’autre pour les dépenses recouvrables, c’est-à-dire les réparations payées par l’Allemagne ; ceux qui se succèdent à partir de 1936 et qui, sous des dénominations pudiques diverses, comprennent de plus en plus de dépenses militaires [1]; ceux de 1941 et de 1942[2] ; ceux qui sont ouverts à la Libération et qui sous des noms divers allient reconstruction et modernisation tel le « budget extraordinaire d’investissement » mis en œuvre par Robert Schuman en 1946 ou le « budget de reconstruction et d’équipement » de 1947 qui lance le « plan Monnet » [3].

Toutes ces pratiques, pourtant liées à des circonstances exceptionnelles et graves, furent peu ou prou très critiquées par tous les auteurs de Finances publiques, de Jèze[4] à Trotabas en passant par Stourm, Allix, Laufenburger et d’autres. On imagine combien la critique devenait acerbe lorsque ces budgets étaient mis en œuvre dans des périodes normales ! Dans tous les cas le budget extraordinaire fut considéré comme une pratique hétérodoxe contournant les contraintes budgétaires de clarté et de sincérité qui fondaient l’expression classique du droit budgétaire depuis la Restauration. On pouvait même y voir dans certains cas un bon moyen de couvrir quelques turpitudes financières de gouvernements aux abois.

La dépréciation devenait plus forte encore lorsque cette notion d’extraordinaire était étendue aux pratiques de la période révolutionnaire et napoléonienne : la Caisse de l’Extraordinaire créée en décembre 1789 qui devait recevoir le produit des ventes des biens du Clergé « mis à la disposition de la Nation » et l’employer à éteindre le déficit ; le Domaine de l’Extraordinaire, immense réceptacle des accroissements domaniaux et des tributs et impositions perçus par l’Empire sur les peuples conquis, dont le produit était destiné à soutenir la munificence impériale et à couvrir le déficit du budget ordinaire[5].

Enfin, comme si ce n’était pas suffisant, la notion d’extraordinaire perdait le peu de crédit qui aurait pu lui rester lorsqu’elle se trouvait éclairée par les pratiques de l’ancien régime. Colorée d’arbitraire et d’exorbitant elle réduisait les anciennes Finances publiques au bon plaisir du roi.

Exceptionnelle, dangereuse, occulte. La pratique méritait la disqualification. Les partisans de l’orthodoxie budgétaire classique menèrent contre ces budgets extraordinaires une longue guerre. La doctrine y joua un rôle majeur. Elle dut affronter les praticiens du budget, pragmatiques financiers ou habiles politiciens selon les cas.

Elle recula en bon ordre chaque fois que des circonstances malheureuses imposèrent l’établissement d’un budget extraordinaire. Le calme revenu l’enseignement classique reprenait le dessus. Comme toutes les guerres celle-ci eut sa bataille décisive, celle qu’il ne faut pas perdre et qui devient un mythe lorsqu’on la gagne. Ce fut celle des budgets extraordinaires d’Achille Fould, ministre des Finances de Napoléon III. Dire que ce rejet, ou plutôt cette relégation dans une situation marginale, régla le problème de l’unité budgétaire serait très excessif. Les dysfonctionnements réapparaîtront en 1914 sous d’autres formes, beaucoup plus insidieuses et envahissantes. Jamais le décalage entre le discours classique et les réalités ne sera aussi grand que durant les quarante années qui vont suivre.

Le principe triomphant de l’unité budgétaire

Achille Fould était fils de Beer Lion Fould fondateur de la Banque Fould Oppenheim et Cie. Celle-ci établie à Paris à la faveur des événements révolutionnaires se consolida au cours des régimes suivants jusqu’à devenir un soutien affirmé de la Monarchie de Juillet. Fould fut plusieurs fois député à partir de 1842 et devint ministre des Finances de Louis Napoléon Bonaparte. Sa carrière politique se poursuivra sous l’Empire comme sénateur puis ministre d’Etat.  Il entre alors au Conseil privé et redevient ministre des Finances de 1861 à 1867[6].

Le personnage ne s’inscrit pas dans la tradition ministérielle des Finances. Ses conceptions sont celles d’un grand banquier de l’époque, saint-simonien et adversaire du protectionnisme. Il fut rappelé au ministère à la suite d’une violente critique de son prédécesseur Pierre Magne[7]. Il tenta alors de freiner la progression des dépenses et obtint de l’empereur qu’il renonce à ouvrir des crédits entre les sessions parlementaires. Enfin, il a laissé la réputation d’un peu orthodoxe ministre des Finances pour avoir pris quelques libertés avec les principes du droit budgétaire qui paraissaient les mieux établis. Son passage aux Finances éclaire l’histoire du principe d’unité budgétaire.

La théorie du budget extraordinaire

Fould en effet, tant pour des raisons d’ordre que pour masquer la progression des dépenses [8], a bouleversé l’ordre budgétaire en créant plusieurs budgets concomitants. On a compté sous son ministère jusqu’à six budgets différents : le Budget ordinaire, le Budget des dépenses des départements et des communes payées par les centimes additionnels, dit « sur ressources spéciales », le Budget des services spéciaux rattachés pour ordre au budget, le Budget extraordinaire, le Budget spécial de l’amortissement et enfin le Budget de l’emprunt de 429 millions fait en 1868.

        Fould avait fait, d’une certaine façon, la théorie de cette pluralité budgétaire dans son rapport à l’empereur sur le budget de 1863 : « Les dépenses publiques se classent en trois catégories : les dépenses ordinaires qui ont pour but de pourvoir aux services obligatoires et permanents, d’assurer l’exécution des lois, l’administration de la justice, la perception des revenus, la défense du territoire. Ce sont là des charges auxquelles un grand pays ne saurait se soustraire sans compromettre la tranquillité au-dedans et la sécurité au dehors. Les dépenses pour ordre, c’est-à-dire celles qui soldées au moyen des impositions que votent les conseils locaux, ne sont inscrites au budget général que pour satisfaire aux règles de notre comptabilité[...]. Enfin les dépenses extraordinaires qui ont un caractère d’utilité publique mais qui ne sont pas rigoureusement obligatoires. Pour celles-là l’Etat doit tenir compte, à la fois du degré d’urgence par lequel elles peuvent se justifier et de la situation générale du pays, et il demeure libre de mesurer ses efforts et ses ressources » [9].

        Fould voulait ainsi alléger le budget ordinaire des dépenses qui n’étaient comptées que pour ordre et de celles qui étaient exceptionnelles. Dans cette optique rien n’empêchait l’ouverture de plusieurs budgets extraordinaires plus ou moins spécialisés, chacun avec son financement propre. Le « Budget extraordinaire » créé par la loi de Finances du 2 juillet 1862 comprenait ainsi des recettes hétéroclites : le solde disponible des obligations trentenaires émises par le Trésor, la troisième indemnité de Chine, les arrérages des rentes possédées par l’Amortissement, la vente des terrains dont le produit était destiné à la reconstruction de l’Opéra[10]. Le système était souple et pouvait évoluer au gré des circonstances.

Les commentateurs s’accordèrent pour saluer la séparation des budgets locaux de celui de l’Etat, même si celle-ci n’était pas complète, et pour celle des services spéciaux rattachés pour ordre au budget. Pour les autres budgets la critique fut sévère : un budget pour l’emploi d’un emprunt était parfaitement inutile ; un autre pour l’amortissement revenait à ressusciter les anciennes spécialisations ; quant au Budget extraordinaire il cumulait tous les défauts : il apparaissait comme une autre loi de finances présentée et votée comme la loi ordinaire de Finances[11]. Magne prédécesseur, puis successeur de Fould aux Finances y voyait une idée dont il s’attribuait d’ailleurs la paternité mais qu’il aurait fallu mettre en œuvre dans un même document budgétaire. Il s’agissait simplement de créer une caisse des travaux publics non ordinaires et de la doter des créances sur les chemins de fer. Cela revenait d’une certaine façon aux pratiques de la Restauration et de la Monarchie de Juillet qui, à des degrés divers, liaient tous ces budgets extraordinaires au budget général.

On peut en effet considérer qu’au début de la Restauration le budget était à la fois « un et multiple »[12]. Il formait un tableau ou on réunissait trois états. L’état A comprenait le service de la dette et de l’amortissement ; l’état B comprenait l’ensemble des services et des revenus normaux ; l’état C comprenait toutes les dépenses liées à la défaite et à l’occupation.

Sous Louis-Philippe les dépenses extraordinaires des débuts du règne de 1830 à 1832 sont simplement placées à part. La loi du 27 juin 1833 crée par contre un compte spécial dit « budget annexe » pour les travaux publics, pour les canaux surtout [13]. Ce premier budget extraordinaire a duré cinq ans. Un autre a suivi en 1837 portant le titre de « Budget extraordinaire ». Un troisième enfin créé par les lois du 25 juin 1841 et du 11 juin 1842, principalement pour les chemins de fer. Mais on remarquera que le budget créé par la loi de 1837 a finalement été rattaché au budget ordinaire et que les autres furent contenus dans de strictes limites.

De toute évidence Fould allait beaucoup plus loin et ouvrait une vraie brèche dans l’unité budgétaire sans qu’aucune urgence ne le justifie. Il s’engageait dans la voie de la pluralité budgétaire. Cette nouveauté allait à l’encontre des évolutions doctrinales qui depuis la Restauration construisaient élément après élément un système unitaire de Finances publiques : un droit budgétaire clair et nourri par le débat politique, une administration des Finances unifiée, une comptabilité publique organisée et capable de vérifier toujours plus de comptes. Le Règlement général sur la Comptabilité publique du 31 mai 1862, puissante codification des règles budgétaires et comptables en 883 articles, couronne cette évolution… au moment même où Fould entre au Ministère ! Préparé sous le ministère de Magne, le projet de décret fut transmis par Fould à Napoléon III le 31 mai 1862[14]. On n’y trouve aucun élément propre à justifier un quelconque démembrement budgétaire. Il n’y est question que « du » budget de l’Etat. La seule exception concerne à l’article 189 les services spéciaux rattachés pour ordre au budget de l’Etat[15]. Les revenus et charges des départements étaient compris dans le budget de l’Etat (art. 452). Un mois plus tard la loi de Finances du 2 juillet 1862 créait le Budget extraordinaire !

La contre-attaque d’Audiffret

     Le rapporteur du décret était Charles Louis d’Audiffret, ancien directeur du Trésor public et de la Comptabilité publique sous Villèle, réformateur de la comptabilité publique sous Louis-Philippe, chargé depuis près de cinquante ans des plus hautes responsabilités dans la réforme des Finances publiques. Le décret de 1862 est l’aboutissement de son œuvre[16]. Ce fidèle de Magne fut ainsi chargé d’en faire la présentation à Fould, son tout nouveau ministre.

Audiffret commente l’entrevue dans ses Souvenirs [17]: « La lecture de mon exposé, très attentivement écoutée sans provoquer d’observation, me valut l’approbation la plus rare et la plus précieuse que je puisse recevoir. Le ministre me dit en effet après m’avoir entendu : « Je ne dois pas signer ce rapport ni me parer d’un travail que vous avez si bien fait et auquel je vous prie d’ajouter l’autorité de votre nom ». Jamais aucun des ministres dont j’avais été l’interprète ne m’avait témoigné d’aussi modestes scrupules. Je changeai donc, en vertu de cette détermination imprévue, l’adresse de mon rapport à l’Empereur et je lui donnai celle du Ministre des Finances, afin de pouvoir ainsi le revêtir de ma signature »[18].

La surprise d’Audiffret n’était pas feinte et la fierté, légitime, qu’il pouvait avoir à signer le Règlement en tant qu’auteur l’empêchait de voir qu’en fait Fould ne tenait nullement à assurer la paternité d’un l’ouvrage qui, à travers la réglementation de la comptabilité publique, exprimait la quintessence des principes budgétaires classiques.

Comment Audiffret jugea-t-il l’action de Fould au ministère ? Quelques notes personnelles dans ses Souvenirs sur son activité de rapporteur du budget au Sénat nous en donnent une idée. On n’y trouve aucune critique dans le rapport sur le budget de 1863, ni sur celui de 1864, ni sur celui de 1865 [19], ni de 1866 à propos duquel Audiffret précise qu’il a inséré dans son rapport une critique des pratiques budgétaires anglaises « aperçu très incomplet et fort insuffisant de l’état approximatif des ressources et des besoins de chaque année, soumis, sans commentaire et en masse au vote du Parlement anglais »[20]. Sans doute était-ce là une critique masquée et indirecte. Audiffret emploie volontiers cette opposition entre budget anglais et budget français pour vanter les qualités du second et montrer qu’on ne gagnerait rien à copier nos voisins[21].

Mais le ton change avec le rapport « des lois de finances présentées à la session de 1866 »[22]. Audiffret précise s’être efforcé « de recomposer l’ensemble de notre situation financière que l’on paraît, depuis quelque temps, vouloir morceler chaque jour davantage, en brisant l’admirable unité de notre système de Comptabilité publique, dans plusieurs fragments d’un même tout divisé désormais en quatre budgets spéciaux […]. J’ai rétabli dans mon rapport les liens obligés et la cohésion nécessaire de ces différentes parties du budget général ». Il juge qu’on a retiré « une portion des produits et dépenses ordinaires de cet exercice, capricieusement composé des articles les plus éventuels, que l’on a tenté de distraire du total du budget et d’isoler, en dehors de son cadre, l’amortissement de la dette inscrite… »[23]. L’année suivante, toujours infatigable dans sa volonté de justifier les principes de rigueur, c’est sur la comptabilité publique qu’il met l’accent[24].

Achille Fould quitte le ministère le 20 septembre 1867 et décède peu après, le 6 octobre. Audiffret, qui manifestement s’est jusque-là abstenu de dire ce qu’il pensait vraiment de Fould, laisse libre cours à sa critique. Tout y passe : ses antécédents familiaux et professionnels, ses pratiques hasardeuses sur la conversion des rentes, sa méthode de placement des obligations mexicaines. Il avoue ses préventions déjà anciennes vis-à-vis du personnage, justifiées par « l’inaptitude dangereuse de cet associé d’une maison de banque, réhabilité par le talent de son frère aîné de plusieurs faillites paternelles, pour remplir la mission délicate et difficile de ministre intègre et éclairé des Finances. Son administration, en effet, n’a présenté, pendant cinq années consécutives, qu’une suite déplorable de stériles expédients, imaginés pour éluder sans les résoudre et pour aggraver en conséquence les difficultés de l’avenir au profit de sa fausse renommée » [...]. « C’est ainsi qu’il a brisé d’une main téméraire le bel ensemble du budget de l’Etat si loyalement édifié par ses prédécesseurs, pour essayer de dissimuler l’importance de ses charges et de troubler insidieusement l’intelligence de la véritable situation des Finances, en la compliquant par un fractionnement arbitraire et morcelé de plusieurs budgets spéciaux et séparés »[25]. Fermez le ban !

La critique d’Audiffret reprend un thème récurrent largement développé depuis la Restauration, celui de la clarification budgétaire. Cette approche rassemble aussi bien les défenseurs d’un ordre comptable rigoureux que les partisans d’un approfondissement du débat parlementaire. Après 1870 la critique prit de l’ampleur et devint une des facettes de la réprobation générale qui frappe le régime défunt. Elle faisait du principe d’unité budgétaire un cheval de bataille contre l’arbitraire ministériel. La IIIe République se devait de reprendre le processus de perfectionnement de la démarche budgétaire.

L’amélioration tarda, justifiée d’abord par les difficultés financières liées à la défaite, et peut-être aussi par la nature de la présidence de Mac Mahon. Mais après 1879 les choses devaient forcément changer. Léon Say ministre des Finances a pourtant donné en 1879 une seconde vie à cette pratique, sous une forme atténuée il est vrai, en distinguant deux parties dans le budget, celui des dépenses ordinaires et celui des dépenses sur ressources extraordinaires. Leroy-Beaulieu note que ce second budget « a donné lieu depuis 1879 a des abus au moins aussi grands que le budget extraordinaire de l’Empire. On y a introduit beaucoup de dépenses permanentes[...]. Justifiée dans certains cas, l’existence d’un budget extraordinaire peut donc être une cause de relâchement dans la gestion des finances et une source de déficits » concluait-il[26].

L’impérative unité budgétaire

La critique gagna alors en puissance : en 1889 on limita le budget sur ressources extraordinaires aux seules dépenses de la guerre et la loi de Finances du 26 décembre 1890 jetait les bases d’une unité budgétaire totale. Dans l’exposé des motifs de la loi le ministre des Finances Maurice Rouvier promettait de « rétablir l’unité du budget »[27]. Cela revenait à engager la réforme dans trois directions : d’abord en supprimant complètement le budget extraordinaire[28]. Ensuite en s’attaquant aux autres budgets. Le budget, pourtant seulement compté pour ordre, des dépenses et recettes locales, disparaît avec la loi du 18 juillet 1892[29] et les budgets annexes eux-mêmes commencent à faire retour au budget général. Celui des téléphones fut incorporé au budget de l’Etat par la loi du 26 décembre 1892 [30]. Enfin il fallait mettre un terme aux financements par le Trésor qui avaient considérablement augmenté, particulièrement dans les domaines privilégiés de l’action politique des républicains opportunistes : enseignement, conquêtes coloniales, chemins vicinaux, équipement militaires, infrastructures ferroviaires[31]. Cette politique, dite des « incorporations », fut menée avec vigueur par les gouvernants et justifiée par tous les théoriciens des Finances publiques. Jèze en fut le défenseur le plus constant[32]. Elle assurait le triomphe du principe d’unité budgétaire

Le classicisme budgétaire triomphait dans un domaine majeur, celui de l’architecture budgétaire. Sans doute objectera-t-on que ce développement avait été rendu possible grâce à un environnement économique et financier favorable. Mais c’est faire bon marché des difficultés du XIXe siècle, des défaites, des révolutions, des changements de régime.

D’autres voient dans cette politique des incorporations la nécessité de mettre de l’ordre dans les financements par l’emprunt à court terme en prévision d’un effort financier à faire face à l’Allemagne. Peut-être, même si on peut considérer que ces préparatifs militaires sont toujours propices aux financements extraordinaires et périphériques. Cette conjoncture ne suffit pas à expliquer la marche vers l’unité. Celle-ci est d’abord soutenue par une affirmation, doctrinale et constante, du principe d’unité. Celui-ci, à la fin du XIXe siècle, est devenu particulièrement puissant. A l’impératif de transparence, toujours bien présent, s’ajoute maintenant la nécessité de ramener au budget chaque dépense publique, c’est à dire chaque dépense entrant dans le cadre d’une activité de service public. C’est à partir de ce fondement que Rouvier justifiait la réintégration du budget des téléphones : « En faisant acte d’unification, nous affirmons que les téléphones constituent un service public »[33].

Il ne restait en dehors du budget que quelques comptes spéciaux du Trésor, dont certains ne présentaient pas seulement de simples opérations de trésorerie mais couvraient de véritables opérations budgétaires. Jèze considérait que leur incorporation dans le budget général était en cours à la veille de la Grande Guerre [34].

Appréciation optimiste de la situation ou affirmation volontariste du principe face à des signes avant-coureurs de rupture de l’ordre ? Georges Lachapelle, plus réaliste fait l’inventaire de ces situations : remise des fonds de concours par les communes, les départements et les chambres de commerce pour les dépenses d’infrastructures, émissions d’obligations pour faire face aux dépenses du perfectionnement de l’artillerie, etc. « La plupart de ces services spéciaux n’ont aucune raison d’être et ils sont d’autant plus dangereux que ni la Cour des Comptes ni le Parlement n’exercent sur eux le moindre contrôle »[35]. Il dénonce également les budgets annexes comme cause d’obscurité et se demande pourquoi les budgets des postes et télégraphes, des allumettes et autres exploitations industrielles de l’Etat sont compris dans le budget ordinaire alors que d’autres activités réapparaissent dans cette catégorie annexe, comme le service des poudres et salpêtres ou le réseau racheté des chemins de fer de l’Ouest. Leur volume décuple entre 1894 et 1913[36]. L’opacité est totale au point que le Compte général des Finances n’est toujours pas parvenu à les prendre en compte en raison de leur régime particulier. « En d’autres termes ils ne sont ni contrôlés ni susceptibles de contrôle » conclut-il.

Les nouveaux habits de l’Extraordinaire

Tout ordre, même le plus classique, doit accepter quelques exceptions. Mais s’agit-il là d’exceptions ? Ne faut-il pas y voir plutôt un contournement de l’obstacle doctrinal dressé par les théoriciens du classicisme budgétaire ? La rupture de l’unité budgétaire paraît d’autant plus dangereuse qu’elle se développe en dehors de toute circonstance exceptionnelle. Que de graves difficultés surviennent et les pratiques budgétaires interdites prospèreront, occultes, incontrôlables, perverses. Elles passeront moins par des techniques budgétaires extraordinaires, en fait visibles, que par le moyen des budgets autonomes et des comptes spéciaux du Trésor, beaucoup moins visibles. Cette autre histoire commence en 1914[37]. De multiples budgets secondaires fleurissent alors à la périphérie du budget. Ils se présentent sous la forme d’offices : offices « des combattants », « des mutilés, « des pupilles de la Nation », « du commerce extérieur », « du tourisme », « de la propriété industrielle », etc. Autant de créations qui apparaissent comme des commodités permettant d’échapper aux contrôles du Ministère et du Parlement[38].

L’essor des budgets autonomes

        Le phénomène reste assez marginal mais la multiplication des budgets autonomes des services publics de l’Etat est plus grave : Mines de Potasse d’Alsace, Service des Alcools, Office de l’Azote, Office de la Navigation, Office des Pétroles, des Chemins de Fer de l’Etat, etc. Leur total est parfois monté à 1 milliard de francs[39].

Ajoutons toutes ces caisses, qu’on peut raisonnablement qualifier de publiques parce qu’il s’agit d’organismes d’Etat assumant une fonction financière : Caisse autonome d’Amortissement, Caisse de garantie des Assurances sociales, Caisse nationale de Crédit Agricole, Caisse des Dépôts et Consignations, etc.[40] Autant d’entorses au principe d’universalité qui se traduisent par un défi permanent à l’unité budgétaire et aux règles les plus fondamentales de la Comptabilité publique.

Tout cela a été critiqué…. au nom des principes classiques. Le rapport Labeyrie de 1933 sur la réforme de la Comptabilité publique souligne l’incohérence de la comptabilité de certains offices[41]. En 1933 une Commission des Offices a défini les bases de fonctionnement : communication au Parlement des budgets autonomes, sans pour autant aller jusqu’à les soumettre au vote ; réforme de la comptabilité de ces établissements et contrôle par la Cour des Comptes dont les observations seraient rendues publiques par la voie du rapport annuel ; approbation préalable des projets de budgets par le ministre des Finances et mise en place par le décret-loi du 25 octobre 1935 d’un corps de « contrôleurs d’Etat » pour surveiller la gestion des offices. Plusieurs seront réintégrés dans le budget général par un décret-loi du 20 mars 1939 à la suite des observations du Comité d’économie appelé « Comité de la hache ». « Sont donc seuls maintenus, précise le décret-loi, en dehors du budget général et des budgets annexes, les organismes dépendant de l’Etat dont l’autonomie se justifie en raison de leur origine ou de leur rôle économique, social ou artistique »[42].

Les efforts pour ramener le maximum de budgets autonomes vers le budget général ou les budgets annexes seront toutefois freinés par la multiplication dans les années Trente de sociétés d’économie mixte de nature très diverse mais comportant toutes des capitaux publics : SNCF, Compagnie Générale Transatlantique, Compagnie nationale du Rhône, Compagnie française des Pétroles, etc[43].

L’explosion des comptes spéciaux du Trésor

Enfin il faut souligner l’explosion des comptes spéciaux du Trésor pendant la guerre de 14-18 : ravitaillement, transport maritime, etc. Leur nombre augmente encore après la guerre. On comptait une trentaine de comptes spéciaux en 1916, près de 80 en 1920. La loi du 30 avril 1921 organise leur apurement et provoque une baisse mais on en retrouve presque autant en 1938[44].

Marcel Régnier, ministre des Finances, expose clairement cet éclatement budgétaire dans l’exposé des motifs du budget de 1936 [45]: « Aux crédits du budget général et des budgets annexes  se juxtaposait en effet toute une série d’autorisations de dépenses qui, pour légales qu’elles fussent, avaient l’inconvénient de ne point apparaître chaque année au grand jour de la discussion de la loi de Finances. Le pullulement des services spéciaux du trésor rendait moins sensible et plus aisé l’accroissement des engagements de l’Etat et l’on assista à la multiplication progressive des programmes de dépenses dont le financement donnait l’illusion d’être plus aisé dès lors qu’il était opéré hors budget ».

« Pour prendre sa pleine signification, poursuit le ministre, le tableau des dépenses publiques devrait encore comprendre, à côté des charges diverses de l’Etat, toutes celles qui incombent aux organismes qui, à des titres divers, détiennent une partie de l’autorité publique. C’est ainsi qu’on pourrait citer en première ligne des établissements d’ordre national comme la Caisse d’Amortissement ou le service des Assurances sociales, qui sont alimentés par de véritables prélèvements fiscaux. Il faudrait y joindre les divers offices et les principaux services concédés notamment les réseaux de chemin de fer d’intérêt général dont le déficit pèse sur la trésorerie et dont le crédit s’avère en fait inséparable du crédit public. Les collectivités locales ne sauraient enfin être exclues de cette revue d’ensemble de nos finances françaises. Leur gestion a souffert de maux non moins graves que celle de l’Etat puisque de 1929 à 1934, les dépenses des départements et des communes accusent une augmentation de 40% compte tenu de l’effet obligatoire des lois nouvelles. »

Nous sommes en 1936. On pourrait poursuivre sur le même mode pendant une dizaine d’années. Le désordre budgétaire et comptable a été nourri pendant tout ce temps autant par la guerre que par la « conversion »[46] de l’Etat aux nécessités économiques. L’accélération est nette dès la fin des années Trente. L’action du Gouvernement de Vichy s’inscrit dans cette continuité avec ses budgets extraordinaires et surtout l’explosion des comtes spéciaux du Trésor, tel celui créé par la loi du 25 août 1940 pour financer les dépenses d’occupation[47].

Le Trésor est en effet devenu, des années Trente à la Libération en passant par Vichy, un intervenant économique majeur[48] : coordination des investissements par des objectifs prioritaires, emploi de ressources qu’il est le seul à pouvoir utiliser comme la contre-valeur du Plan Marshal ou les dépôts à vue des chèques postaux sans parler des larges possibilités d’emprunter dont il dispose. On dénombrait une centaine de comptes en 1940, mais 312 en 1946 et près de 400 en 1947 pour un montant proche de celui du budget ordinaire[49].

Les enquêtes financières faites en 1946 sur l’initiative de Robert Schuman permirent un certain retour à l’ordre : la loi du 31 mars 1947 prescrit la publication annuelle des comptes et du montant des opérations. La loi du 6 janvier 1948 fusionne une cinquantaine de comptes et en clôt plusieurs. Le contrôle annuel est établi dans le cadre d’une loi spéciale annuelle. Enfin la loi du 8 mars 1949 classe ces comptes dans des états annexes par catégories[50].

 Certains de ces comptes ont des fondements économiques, ce qui peut justifier le contournement budgétaire. Mais d’autres ne sont que des commodités pour financer par la trésorerie le déficit du budget. Le Trésor n’est plus seulement le caissier des administrations mais un véritable banquier. Il a un caractère ambivalent « à la charnière entre les Finances publiques et les finances privées »[51]. Ses services fournissent les ajustements nécessaires ainsi que l’explique Edgar Faure dans ses mémoires : « On fait l’impasse sur les possibilités financières que l’on peut escompter des prêteurs ou en provenance des sources originales ; cela veut dire que l’on fait une hypothèse raisonnable sur la possibilité de se procurer des ressources autres que l’impôt »[52].

Ainsi, avant comme après la guerre, c’est le déficit permanent qui alimente le système : « La Direction du budget, contrairement à ce que pense le commun des mortels, autorise beaucoup trop de dépenses. La Direction générale des Impôts, contrairement à une opinion également très répandue, ne perçoit pas assez d’impôts. Le résultat est qu’il reste un trou, dont la Direction du Trésor a la charge »[53] explique avec franchise Pierre-Paul Schweitzer directeur du Trésor de 1953 à 1960. Faut-il ajouter, un peu perfidement, que c’est peut-être aussi la facilité avec laquelle on procède aux financements occultes qui contribue à s’habituer à vivre avec un déficit permanent ? Pourquoi être strict puisqu’on peut toujours trouver une solution ? Et tant pis si ces solutions ne sont pas particulièrement transparentes. Ces pratiques ressemblent étrangement au financement par les anticipations fournies par les receveurs généraux sous l’ancien régime !

 Le système pouvait perdurer. Il fallait un véritable choix politique. La Constitution de 1946 donnait les moyens de trancher. Elle prévoyait dans son article 16 alinéa 3 qu’une loi organique règlerait « le mode de présentation du budget » de façon à corriger les dysfonctionnements accumulés. La réforme tarda. On comprend que la tâche ait été insurmontable, à court terme au moins. Il s’agissait en effet moins de remettre de l’ordre dans les opérations budgétaire que de redéfinir la fonction budgétaire elle-même. Lafférière et Waline consacrent un chapitre entier de leur Traité à la « crise du droit budgétaire » où ils soulignent les « anachronismes du droit budgétaire traditionnel » : « Le budget est un procédé de gestion financière en partie inadapté aux tâches actuelles de l’Etat »[54]. L’analyse sonne le glas du classicisme.

En outre il faut bien avouer qu’on s’accommodait de cette situation parce qu’elle était économiquement efficace. La période 1948-1952 correspond à l’apogée du financement public des investissements. Le Budget n’aurait pu assumer seul cette tâche complexe. Il a besoin des services du Trésor[55]. Comment dénouer une relation aussi étroite ?

Les difficultés rencontrées par la Commission Jacomet chargée de 1949 à 1952 de préparer une réforme du droit budgétaire éclairent l’ampleur de la remise en question[56]. Ses travaux traduisent ce bouleversement de la conception des Finances publiques provoqué par l’interventionnisme étatique. La neutralité budgétaire s’efface devant les stratégies financières qui résultent d’un « jeu d’actions réciproques entre le budget et l’économie générale du pays »[57]. Au plan formel la Commission va même jusqu’à s’affranchir de la terminologie classique d’« unité budgétaire » pour parler de « totalité budgétaire ». La Commission souhaitait substituer « au bâtiment unique, une agglomération budgétaire dont la diversité des constructions doit être contenue dans un plan de masse clair et bien ordonné et par l’obligation de respecter certaines lignes générales de structure »[58]. L’Avant-projet n’ira pas aussi loin.

Conclusion. La victoire posthume de Fould

Ces pratiques de financement en dehors du budget ordinaire ont la vie dure comme le montre cette histoire. Elles posent des problèmes plus délicats que la lutte contre les budgets extraordinaires proprement dits. Celle-ci, dans l’optique de la doctrine classique, était un préalable nécessaire. Mais elle n’était que la partie visible du phénomène. L’Extraordinaire, dans le sens de ce qui n’est pas ordinaire, s’est infiltré partout sous les formes les plus diverses. La théorie classique a dû parfois bien faire sourire les praticiens du budget et du Trésor. D’ailleurs on ne peut qu’être impressionné par l’inventivité des responsables des Finances pour aménager ou contourner l’unité budgétaire.

 Les budgets extraordinaires de Fould étaient finalement peu de choses à côté des pratiques de ses successeurs du siècle suivant. Peut-on pousser la réflexion jusqu’à se demander si la domination doctrinale du principe d’unité n’a pas créé les blocages qui ont encouragé, sinon justifié, ce contournement ?

Sur un plan plus théorique on doit aussi se demander si l’approche classique n’a pas fixé un cadre trop exclusif et absolu. Toute réflexion sur la notion d’extraordinaire a été étouffée, alors que tout dans cette première partie du XXe siècle est extraordinaire : deux guerres, deux occupations territoriales, une victoire financièrement improductive, une défaite soldée au moyen d’un lourd tribut, des Finances publiques emportées dans la quête de l’Etat providence… On a préféré laisser penser que tout était normal et que l’extraordinaire était financièrement marginal et juridiquement accessoire. Les auteurs de manuels de législation financière ne présentent pas autrement le problème alors que, édition après édition, leurs auteurs répètent que le nombre et la variété des budgets autonomes et de comptes spéciaux augmentent[59].

L’Extraordinaire, sous les habits les plus divers, s’est infiltré partout. Il y a dans ce désordre une sorte de revanche posthume de Fould et on se demande ce que Villèle, restaurateur de l’ordre comptable et budgétaire, aurait pensé de tout cela.

La France a peut-être manqué à partir de la guerre de 1914 d’une théorisation positive de l’Extraordinaire et plus largement du pluralisme budgétaire. Le débat sur la dette publique et le déficit budgétaire entre les deux guerres eut peut-être gagné en clarté en imposant d’une façon très naturelle le contrôle parlementaire sur les comptes éclatés. Cette approche aurait eu surtout le mérite d’éclairer la véritable situation financière de la France et de constituer un puissant levier pour une modernisation fiscale radicale. Plus profondément elle aurait eu le mérite de poser publiquement le problème de la « faillite » comme un préalable nécessaire à une refondation des Finances publiques[60].

La tempête budgétaire aura duré plus de quarante ans, des premiers coups de canon de la Grande Guerre aux impasses budgétaires de la IVe République.

Faut-il fixer un point final à cette histoire. On pense à l’ordonnance du 2 janvier 1959. Mais c’est plutôt au décret organique du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du Budget de l’Etat qu’il faut se référer ici. Ce texte, résultat d’un long accouchement, fonde enfin l’ordre attendu en adaptant les principes aux nouvelles réalités. « Le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’Etat » précise l’article 6. Le budget extraordinaire disparaissait. Des affectations spéciales contrôlées étaient prévues pour les budgets annexes, les comptes spéciaux du Trésor et les fonds de concours pour les dépenses d’intérêt public[61]. Du néo-classicisme budgétaire en quelque sorte !



[1]Fonds d’armement, d’outillage et d’avances sur travaux (1936), Compte des investissements en capital (1937), etc. A la veille de la guerre le budget ordinaire est de 64,5 milliards de francs, celui du budget extraordinaire de 30 milliards, André Bisson, Finances publiques françaises, Berger-Levrault, Paris,1941, p. 5.

[2] Le Gouvernement de Vichy « rétablit l’unité budgétaire sur le papier » en 1943, Henry Laufenburger, Les Finances de 1939 à 1945. I La France, Librairie de Médicis, Paris, 1947, p. 43. Louis Trotabas, Précis de Science et de Législation financières, Dalloz, Paris, 8e édition, 1944, p. 64. Le total des dépenses résultant de la défaite de 1940 et des charges d’occupation s’élève en volume, pendant quatre ans, à l’équivalent du budget ordinaire, Michel Bottin, Histoire des Finances publiques, Economica, Paris, 1997, p. 96.

[3] Louis Trotabas et Jean-Marie Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Dalloz, Paris, 1978, p.79

[4] Même si Jèze apparaît plutôt favorable à la liberté d’action gouvernementale : « Le budget contient tout un système de gouvernement », cité p. 64 par Joël Molinier, « L’apport de Jèze à la théorie des Finances publiques », in Actes du Colloque Gaston Jèze, Revue d’Histoire des Facultés de droit et de la Science juridique, n°12, 1991, pp. 55-70

[5] L’extrême opacité de la gestion de l’Extraordinaire sous le Premier Empire éclaire le rejet de ces pratiques par les responsables de la Restauration. Sur les Finances de cette période voir ces trois études de Pierre Branda, « Les Finances et le Budget de la France napoléonienne », in Revue du Souvenir napoléonien, N° 456, 457 et 458, 2005.

[6] F. Barbier, Finance et politique : la dynastie des Fould. XVIIIe-XIXe siècles, Paris, 1991 et les notes de Valérie Goutal-Arnal, pp. 454 et 560 dans Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiée à mes enfants, 1787-1878, Edition critique présentée et annotée par Michel Bruguière et Valérie Goutal-Arnal, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Paris, Ministère de l’Economie et des Finances, 2002, 627 p.

[7] Pierre Magne est ministre des Finances de 1854 à 1860, 1867 à 1870 et de 1873 à 1874.

[8] Dictionnaire des Finances, dir. Léon Say, Berger-Levrault, Paris-Nancy,1889, entrée « Budget général de l’Etat », p. 581.

[9] Dictionnaire des Finances, dir. Léon Say, op. cit., p. 582.

[10] Ibidem

[11] Ibidem

[12] Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des Finances, T 2, Le budget et le crédit public, Guillaumin et Cie Libraires, Paris,1888, p. 24

[13] Dictionnaire des Finances, dir. Léon Say, op. cit., entrée « Budget sur ressources extraordinaires », p. 723.

[14] Décret impérial du 31 mai 1862 portant Règlement général sur le Comptabilité publique, Paris, Imprimerie Impériale, 1862.

[15] Légion d’Honneur, Imprimerie impériale, Chancelleries consulaires, Monnaies et Médailles, Caisse des Invalides de la Marine.

[16] Michel Bruguière, « Charles-Louis-Gaston, marquis d’Audiffret fondateur de la Comptabilité publique française », in Bulletin de la Société historique et archéologique de l’Orne, T CIII, n°4, décembre 1984, pp. 121-129 et Michel Bottin, « Introduction historique au Droit budgétaire et à la Comptabilité publique de la période classique », Histoire du droit des finances publiques, T I, Les grands textes commentés  du droit budgétaire et de la comptabilité publique, dir. Henri Isaïa et Jacques Spindler, Paris, Economica,  1986, pp. 3-31.

[17] Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de mon carrier dédiés à mes enfants, 1787-1878, op. cit.

[18] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.476.

[19] Audiffret, Souvenirs, op. cit.,, pp. 476, 477, 479.

[20] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.480.

[21] «  La France, il importe de le répéter, est aujourd’hui la seule nation civilisée qui ait accepté sans réserve et accompli dans toute son étendue, par la sincérité de son budget, par la régularité des formes et par la sévérité des contrôles de sa comptabilité publique, l’œuvre la plus féconde pour la puissance et pour la liberté des peuples »   Charles-Louis d’Audiffret, maître d’œuvre des réformes de la comptabilité publique de la Restauration au Second Empire, in « Rapport sur le concours ouvert par l’Académie des Sciences morales et politiques relativement au contrôle exercé dans les finances », par Audiffret, in Marquis d’Audiffret, Système financier de la France, T. 6, Paris, 1863, p. 234-283.

[22] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.486.

[23] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.486.

[24] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.488.

[25] Audiffret, Souvenirs, op. cit., p.490.

[26] Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des Finances, op. cit., p. 30.

[27] Cité par Olivier Lebel, « Les paradoxes de l’orthodoxie financière française vers 1900 », in La Direction du Budget entre doctrines et réalités. 1919-1944, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des finances, Paris 2001, note 10.

[28] Gaston Jèze, Cours élémentaire de Science des Finances et de Législation financière française, Giard et Brière, Paris, 1909, p. 164.

[29] Michel Bottin, « L’autorisation budgétaire », in Histoire du droit des finances publiques, T III, Les grands thèmes des Finances locales, dir. Henri Isaïa et Jacques Spindler, Economica, Paris, 1988, p. 123.

[30] Gaston Jèze, Cours, op. cit., p. 166.

[31] Lebel, « Les paradoxes de l’orthodoxie financière française vers 1999 », op. cit., p. 29.

[32] Gaston Jèze, « Histoire du principe de l’unité budgétaire en France depuis 1870 », Revue de Science et de Législation financière, 1906, pp. 622 sq.

[33] Muriel Le Roux et Benoît Oger, « Aux origines du budget annexe des P.T.T. », in La Direction du Budget entre doctrines et réalités. 1919-1944, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des finances, Paris 2001, p. 131.

[34] Gaston Jèze, Cours, op. cit., p.167.

[35] Georges Lachapelle, Nos Finances pendant la guerre, Armand Colin, Paris, 1915, p. 12.

[36] 113.430 millions de francs contre 896.618 millions de francs. Ibidem, p. 18

[37] Jèze, Les Finances de guerre de la France, Giard, 1919. 

[38] Wilfried Baumgartner, Finances publiques, Cours IEP Paris, Cours du droit, Paris, 1947-1948, p. 34.

[39] Ibidem, p.35.

[40] Ibidem, p.37

[41] Philipe Masquelier, « L’histoire de la Direction de la Comptabilité publique de 1870 à 1940 : de l’administration des choses au gouvernement des hommes ? », in La Comptabilité publique. Continuité et modernité, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des finances, Paris 1995, p. 59.

[42] Wilfried Baumgartner, Finances publiques, op. cit.,  p. 38

[43] Ibidem, p. 39

[44] François Eck, Le Trésor, PUF, Paris, 1982, p. 400.

[45] Georges Lachapelle, Les Finances de la IIIe République, Flammarion, Paris, 1937, p. 211.

[46] Michel Margairaz, L’Etat, les finances et l’économie. Histoire d’une » conversion. 1932-1952, 2 vol., Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des Finances, Paris, 1991.

[47] Trotabas, Précis de Science et de Législation financières, op. cit., p. 68.

[48] Margairaz, op. cit., p. 17.

[49] Eck, Le trésor, op. cit., p. 400.

[50]Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, dir. Loïc Philip, 2 vol., Economica, Paris, 1991, p. 404.

[51] Margairaz, op. cit., p. 10.

[52] Edgar Faure, Mémoires, T1, Plon, Paris, p .265.

[53] P.-P.  Schweitzer, « Méthodes et techniques du Trésor public », in Politique et technique, Centre de Sciences politiques de l’Institut d’Etudes Juridiques de Nice, PUF, Paris, 1958, p. 140.

[54] Traité élémentaire de Science et de Législation financières, LGDJ, Paris, 1952, cité par Robert Hertzog, « Aux origines du droit budgétaire contemporain : élaboration et innovations du décret du 19 juin 1956 », in La Direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur…ou témoin ?  Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des Finances, Paris, 1998, note 18.

[55] Laure Quennouëlle-Corre, La Direction du Trésor. 1947-1967. L’Etat banquier et la croissance, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, Ministère de l’Economie et des Finances, Paris, 2000, pp. 125 sq.

[56] Huguette Durand et Joël-Pascal Biays, « Avant-projet de loi organique portant réforme budgétaire élaboré par la Commission Jacomet (1949-1952) », in Histoire du droit des Finances publiques, dir. Henri Isaïa et Jacques Spindler, T1, Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la Comptabilité publique, Economica, Paris,1986, pp. 228-269. 

[57] Hervieu, Rapport général sur la présentation du budget cité par Durand et Biays, « Avant-projet de loi organique portant réforme budgétaire élaboré par la Commission Jacomet », op. cit.,  p. 230.

[58] Ibidem, 236.

[59]  Trotabas, Précis de Science et de Législation financières, Paris, Dalloz, 6e édition, 1939, pp. 66-72, 7e édition, 1942, pp. 60-66, 8e édition, pp. 61-68.

[60] Paul Frank, Finances de la France, Delpeuch Ed., SD (1925), Paris, p. 55, qui ajoute que la question de la faillite, taboue en public, est un thème récurrent dans les conversations privées.

[61] Jacques Basso et Jean-Marie Rainaud, « Le décret organique du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du Budget de l’Etat », in Histoire du droit des Finances publiques, op. cit., pp. 270-309.

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