Trois entrées du
Dictionnaire de la culture juridique
Budget
Trésor
Douane
Budget
Le budget est un état prévisionnel de dépenses et de recettes publiques, autorisé par un pouvoir légitime et exécuté conformément à cette autorisation. Il peut s’agir du budget de l’Etat, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public, d’une organisation internationale ou communautaire, tel le budget de l’Union européenne. Cette définition juridique, à la fois législative et comptable, ne permet toutefois pas d’éclairer plusieurs extensions de la notion en matière économique et sociale : on peut ainsi parler de « budget économique » pour qualifier le document d’analyse et de prévision présentant les évolutions de l’économie nationale pour l’année à venir. De la même façon le « budget social » réalise la synthèse des comptes sociaux dispersés parmi les divers organismes concernés. Enfin, par extension, et de façon plus familière que juridique, le terme budget est souvent appliqué aux dépenses et recettes des particuliers, de groupements ou d’entreprises.
Origines anglaises
Le mot vient de l’anglais budget, déformation de formes plus anciennes comme bowgette, lui-même issu du français bougette, petit sac de cuir, diminutif de bouge, sac de voyage, cassette. Le terme a pris un sens financier en Angleterre au début du XVIIIe siècle pour désigner la présentation par le chancelier de l’Echiquier devant le Parlement de ses propositions de dépenses et recettes pour l’année à venir à partir des documents contenus dans son sac. To open the Budget signifie ainsi, de façon familière et imagée, ouvrir le sac des solutions financières. Le terme, fort peu juridique à l’origine, a été particulièrement utilisé à des fins de critique politique : un pamphlet de 1733, The Budget opened, présente ainsi le premier ministre Robert Walpole comme une sorte de charlatan vantant au Parlement ses remèdes miracles. Le Dictionnaire des finances publié en 1784 dans l’Encyclopédie méthodique de Panckoucke -le premier à mentionner le terme en France- souligne ce second sens : « On donne ainsi par analogie le nom de budget à un traité de finances qui fait souvent la critique des projets proposés par les ministres. Ainsi parut en 1764 un écrit satirique contre M. Greenville, intitulé Le budget ». J. L. Lolme, dans l’édition anglaise de 1784 de sa Constitution de l’Angleterre n’emploie d’ailleurs pas le terme mais l’expression bill of money pour qualifier les autorisations financières données par le Parlement.
La pratique de la prévision et de l’autorisation a donc précédé l’usage du mot. L’histoire anglaise éclaire cette transformation : d’abord discontinue et partielle jusqu’au règne de Georges III, la pratique budgétaire trouve dans le régime parlementaire son point d’équilibre à partir du premier tiers du XIXe siècle. Le premier lord de la Trésorerie, souvent premier ministre, et le chancelier de l’Echiquier sont les maîtres du jeu. Le Parlement ne prend connaissance du budget qu’à sa présentation par le chancelier. La Chambre des Communes vote alors un premier bill dit « des subsides ». Le cabinet ne peut agir qu’après le vote d’un second bill dit des « voies et moyens ». Ces deux bills, approuvés par les Communes, n’ont pleinement effet qu’après le vote par les deux chambres, Communes et Lords, d’un bill d’« appropriation » qui arrête définitivement le montant des crédits ouverts, fixe les emplois et indique les possibles réaménagements en cours d’exercice.
Pratiques budgétaires françaises
L’évolution et la pratique sont différentes en France. Avant 1789 l’état du roi, document élaboré chaque année à l’automne en Conseil du roi, prévoit les dépenses et les recettes de l’année, les répartit par grandes masses et procède aux affectations. Il est développé par des états particuliers adressés aux différentes administrations pour exécution. Des états au vrai permettent après la fin de l’exercice de vérifier l’exactitude de la prévision et la qualité de l’exécution. L’ensemble présente les caractéristiques d’une démarche budgétaire moderne. On doit toutefois souligner les difficultés de mise en œuvre tant en raison des perturbations politiques que des dysfonctionnements administratifs. La visibilité dans un système aussi monumental reste souvent imparfaite. C’est pour l’éclairer qu’est élaboré, chaque année, un Compte rendu au roi, document qui donne une vue globale des finances à un moment donné. Celui de Necker pour l’année 1781 est le plus connu parce qu’il est le premier à avoir été largement diffusé dans le public. Celui publié par Loménie de Brienne en 1788 est le plus intéressant parce qu’il est le plus complet et qu’il cache sous l’expression compte rendu le budget détaillé de l’année 1788.
On a parfois contesté le caractère de budget à ces pratiques au motif qu’elles ne comportaient pas d’autorisation et donc pas de débat public. En fait il faut distinguer entre les dépenses et les recettes : les premières sont autorisées par le roi, législateur maître de l’emploi des deniers publics. En ce qui concerne les recettes, la partie fiscale repose sur un ensemble d’autorisations anciennes ou récentes, perpétuelles ou renouvelables, accordées par les Etats généraux -qui ne sont plus réunis depuis 1614- ou par les Etats provinciaux ou, surtout, par le Parlements de Paris en application de la « théorie de l’interstice » qui confère à ce parlement le pouvoir d’autoriser les créations et les extensions fiscales entre les réunions d’Etats généraux.
L’Assemblée constituante introduit en 1789 trois transformations : elle élargit d’une part l’application du principe du consentement à l’impôt appartenant aux Etats généraux ; elle établit les conditions d’un examen des dépenses projetées en rapport avec les recettes attendues ; enfin en application du principe d’unité et d’indivisibilité du royaume elle rassemble dans un document unique toutes les recettes fiscales et les dépenses publiques de la Nation.
Les événements politiques et l’instabilité monétaire, empêcheront la réalisation de ces objectifs jusqu’à la fin du Directoire. Le régime napoléonien qui renoue avec la stabilité politique et monétaire présente les apparences d’un fonctionnement budgétaire orthodoxe. La démarche est toutefois viciée par un défaut d’autorisation et par l’inclusion en recette des produits financiers de la conquête.
Entre-temps la terminologie a évolué : l’expression état du roi est encore usitée en 1790, relayée l’année suivante par celle d’aperçu des recettes et des dépenses ou encore d’état et d’aperçu. Le mot budget est utilisé pour la première fois dans une circulaire du 9 thermidor an X (28 juillet 1802) à propos des finances communales sous la forme d’« état ou budget ». Enfin c’est la loi du 21 avril 1806 qui emploie pour la première fois le terme en rapport avec les finances de l’Etat en parlant de « loi relative au budget de l’Etat » pour 1806.
A partir de 1814 la Restauration fixe les cadres de la pratique budgétaire. Au plan politique et parlementaire d’abord, avec la procédure des « quatre temps alternés » définie par le Baron Louis, ministre des Finances : préparation par le gouvernement, vote par le Parlement, exécution par le gouvernement, contrôle par le Parlement. Au plan des cadres juridiques et comptables ensuite, avec les principes budgétaires d’annualité, d’unité, de spécialité et d’universalité. Ce sont les cadres du droit budgétaire classique. Ce classicisme s’exprime de trois façons : au plan juridique le budget n’est qu’un document compris dans la loi de finances de l’année, acte politique et législatif majeur ; au plan économique il est neutre : il n’est qu’un cadre de gestion et non un outil destiné à soutenir la croissance ou l’investissement ; au plan comptable, il a vocation à rassembler toutes les dépenses et recettes publiques quelque soit leur nature.
Le premier aspect a été ébranlé par la définition maladroite du décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, art. 5, titre 1. : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l’Etat ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ». La définition réduisait la spécificité législative et parlementaire du budget de l’Etat en le plaçant sur le même plan que le budget départemental ou communal. Elle devint pourtant la définition officielle et entravera indirectement sous les IIIe et IVe Républiques l’harmonisation du droit budgétaire et du régime parlementaire : pouvoir excessif des chambres et de leurs commissions, discussions interminables, vote tardif du budget, etc. Il faut attendre l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, art. 1, pour revenir à la définition classique : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat… » ; le législateur entendait par lois de finances, la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement (art.2). Le budget n’était plus défini que comme « l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat » (art. 16). Encadré par la toute nouvelle pratique constitutionnelle de la Ve République l’acte budgétaire retrouvait tout son sens.
Le second aspect a été affaibli par le recul de la notion de « budget de moyens », expression classique de la neutralité économique : le budget a servi de plus en plus de support à la réalisation des activités économiques prises en charge par l’Etat. Le financement des équipements ferroviaires a marqué dès la Monarchie de Juillet le début d’un processus qui s’est accéléré avec la Grande Guerre et les politiques de l’Etat providence. Avec le Plan, apparaissent de nouvelles pratiques, celle du budget fonctionnel dit de « performance » qui vise à partir des années 1950 à appliquer à l’Etat les principes généraux du contrôle de gestion, puis à partir des années 1960 celle du budget de programme qui introduit les critères d’opportunité, d’objectif, de pluriannualité. Le budget est devenu l’expression du programme financier de la puissance publique.
Le troisième aspect est marqué par le progrès des principes classiques vers davantage de clarté : unité du budget, intégration de toutes les dépenses et de toutes les recettes sans pratique du produit net, définition de l’année budgétaire. Ce fut en particulier l’objectif poursuivi par Charles-Louis d’Audiffret, maître d’œuvre des réformes comptables de la Restauration au Second Empire. Dans cette optique, très française, le budget de l’Etat devait offrir une visibilité totale de toutes les dépenses et recettes publiques y compris départementales et communales. Audiffret a d’ailleurs souligné la différence avec le budget anglais qui n’apportait aucun éclaircissement sur la masse des dépenses et recettes publiques gérées au plan local. Cette doctrine a été très influente jusqu’en 1914. Les désastreuses conséquences financières de la Grande guerre ont par la suite généré de nombreux dysfonctionnements : création de budgets annexes et extraordinaires et surtout multiplication d’opérations de trésorerie, budgétairement non blanches, réalisées à partir de comptes spéciaux du Trésor et court-circuitant l’autorisation budgétaire.
La réforme du droit budgétaire, à l’ordre du jour dès 1945, n’aboutira que dix ans plus tard dans le décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’Etat. Il améliore l’information, clarifie la présentation et replace l’Exécutif, particulièrement le ministère des Finances, en situation plus favorable face au Législatif. C’est ce texte qui servira de base aux réformes de la Ve République réalisées de 1958 à 1962.
Michel Bottin
Bibliographie :
R. Stourm, Cours de Finances. Le budget, 1887. Dictionnaire des Finances, dir. L. Say, Paris-Nancy, 1889, article « Budget ». P. Amselek, Le budget de l’Etat sous la Ve République, LGDJ, 1967. Histoire du droit des Finances publiques, dir. H.Isaïa et J.Spindler, Vol. 1, « Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique », Economica, 1986. Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, dir. L. Philip, Economica, 1991, articles « Budget » et « Droit budgétaire ». M. Bottin, Histoire des Finances publiques, Economica, 1997. E. Douat, Finances publiques, PUF, 1999. J.C. Martinez, Droit budgétaire, 3e ed., Litec, 1999.
Trésor
Pour citer : Michel Bottin, « Trésor », Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Denis Alland et Stéphane Rials, Quadrige/ Lamy-PUF, Paris, 2003
Le Trésor est un service de l’Etat chargé d’une part d’assurer les grands équilibres des finances publiques, d’autre part de favoriser l’intervention de la puissance publique en matière économique et financière.
Approches historiques
Le mot trésor est emprunté au latin thesaurus lui-même issu du grec thesoros, dépôt, magasin où l’on conserve quelque chose de précieux. En matière de finances publiques son usage se développe au temps de l’ Empire romain particulièrement en Orient : le comte des Largesses sacrées, qui est un des hauts responsables financiers de l’Empire, y est qualifié de « comte des trésors » : il centralise certaines recettes fiscales, les tituli largitiones, le plus souvent perçues en or ou en argent, masse distincte des revenus perçus par les administrations des préfets du prétoire destinées à assurer le fonctionnement de l’Empire dans les provinces. Cette masse de recettes, libre d’affectation fixe, sert le cas échéant à combler les déficits des caisses des préfets du prétoire ; elle fournit surtout les moyens de la politique impériale, tant vis à vis des villes par le soutien des opérations d’urbanisme que vis à vis des plèbes urbaines ou des puissances étrangères. C’est dans ce cas que le terme de Largesses prend tout son sens. Enfin le comte des Largesses sacrées a la responsabilité de la frappe des monnaies : les recettes sont fondues en lingots et font l’objet d’une nouvelle frappe, de façon à assurer la régulation monétaire. Les royaumes romano-germaniques de l’Occident médiéval poursuivront ces pratiques avec des réussites diverses.
L’histoire des Capétiens directs offre un exemple de développement assez différent : l’administration des finances ordinaires, essentiellement les revenus des droits perçus dans les prévôtés, est confiée sous Louis VII à l’ordre du Temple, réputé pour la qualité de sa gestion et la puissance de ses circuits financiers. Les finances extraordinaires restent placées sous le contrôle de la Curia regis. Chaque administration a son trésor : le Trésor du Temple est chargé des dépenses courantes et prévisibles, le Trésor du Louvre finance les grands travaux et la guerre. Cette distinction, ordinaire-extraordinaire, est une constante de l’administration des finances publiques jusqu’au XVIe siècle. A cela s’ajoutent les cloisonnements comptables ; plusieurs caisses spécialisées assurent la recette ou la dépense des différentes administrations : guerre, marine, ponts et chaussées, maison du roi, etc. Leurs comptables paient ces dépenses en fonction des états particuliers prévisionnels élaborés par l’administration des Finances. L’approvisionnement des caisses est organisé en fonction de ce même plan prévisionnel. Une partie non affectée à ces dépenses courantes alimente le Trésor royal proprement dit. Les rois s’efforceront, non sans difficultés, d’atteindre ce double objectif : assurer le fonctionnement équilibré des caisses centrales et alimenter convenablement le Trésor royal. C’est tout le sens de la célèbre réforme de François I créant le Trésor de l’Epargne par une série de mesures à partir de 1523 : cette caisse centrale recevait tous les surplus des caisses locales et particulières sans distinction de finances extraordinaires ou ordinaires. Elle était établie au Louvre.
La réforme qui fonde le Trésor moderne est réalisée par Loménie de Brienne en mars 1788 : les caisses majeures (Maison du roi, Marine, Bâtiments royaux, Dépenses diverses, Routes et Ponts, Guerre) sont regroupées dans un organisme unique, le Trésor royal placé sous l’autorité d’un directeur du Trésor. Une nouvelle comptabilité unifiait l’ensemble et donnait au ministre des finances la maîtrise du mouvement des fonds. Mollien ministre du Trésor sous l’Empire apporte un dernier perfectionnement à ce système avec la création de la Caisse de service créée le 16 juillet 1806 : les receveurs généraux -ancêtres de nos trésoriers payeurs généraux- étaient intéressés directement à l’alimentation de cette caisse, au moyen d’une bonification sur les sommes qu’ils verseraient au Trésor. « L’objet de cette mesure, précisait Mollien, était de ne laisser de fonds oisifs dans aucune caisse, d’empêcher tout déplacement d’espèces monétaires, d’approprier en un mot aux affaires publiques le système de compensation par lequel le commerce régularise les transactions aux plus grandes distances ».
Fonctions
Le rôle du Trésor est d’assurer à tout moment l’équilibre entre les flux de recettes et de dépenses enregistrés par les comptables publics. En cas de difficulté d’ajustement en cours d’exercice, il était alimenté sous l’Ancien Régime par les avances, les anticipations, faites par les comptables publics, receveurs généraux et trésoriers généraux. Après la Révolution les problèmes de trésorerie sont résolus soit par des avances de la Banque de France, soit par un endettement à court terme sous forme de bons du Trésor, soit enfin par le financement auprès du circuit du Trésor. Ce dernier point est une particularité française. Il s’agit d’un réseau assurant la compensation générale entre toutes les caisses de recettes et de dépenses publiques y compris celles des « correspondants » du Trésor, c’est-à-dire d’organismes situés dans la mouvance de l’Etat ou d’activités démembrées : PTT, Caisse Nationale de Crédit agricole, Caisse des dépôts, collectivités locales, établissements publics, etc.
C’est par ce mécanisme que l’Etat a trouvé pendant longtemps les avances dont il avait besoin. Le système avait l’avantage de la commodité. Son inconvénient était de favoriser l’inflation en raison des découverts possibles et de fausser la concurrence dans la collecte à l’épargne par les établissements de crédit. Des changements ont été apportés à partir des années 1960 : il s’agit d’abord de la politique de débudgétisation qui a reporté le financement de certaines dépenses directement sur les correspondants du Trésor; il s’agit ensuite d’une neutralisation dans la collecte de l’épargne, le Trésor se finançant à la façon anglo-saxonne, auprès des organismes financiers ordinaires ; il s’agit enfin de la libération des contraintes pesant sur certains organismes publics tenus de déposer leurs trésorerie au Trésor.
Théoriquement les opérations du Trésor ne visent qu’à l’ajustement de trésorerie. Elles sont budgétairement blanches et ne doivent pas apparaître comme des excroissances du budget. Toutefois par commodité ou par souci d’efficacité il est apparu souhaitable de rapprocher certaines dépenses de certaines recettes. C’est là une entorse flagrante au principe budgétaire d’universalité qui veut que toutes les dépenses et toutes les recettes apparaissent dans le budget. La relative liberté d’action du Trésor a ainsi pu entraîner la création de véritables structures, les comptes spéciaux du Trésor. La pratique est ancienne. Elle s’est développée pendant la guerre de 14-18 pour le ravitaillement, les transports maritimes ou certaines opérations financières. Après la guerre on a tenté de mettre un peu d’ordre dans ce maquis de comptes. On en dénombrait encore 79 en 1920. Une loi du 31 avril 1921 décida que ces opérations devaient être exécutées et autorisées comme celles du budget général. Elle fut contournée. Ces comptes spéciaux proliférèrent au lendemain de la seconde guerre mondiale. La loi de finances du 6 janvier 1948 les réduisit à une centaine et fixait les conditions de fonctionnement en les rapprochant des règles du budget général : certains comptes retracent des opérations particulières de recettes et de dépenses comme la loterie, d’autres décrivent des opérations à caractère industriel et commercial, comme les fabrications d’armement, d’autres sont des comptes de prêts tel le Fonds de développement économique et social (FDES), etc. Leur importance a considérablement décru depuis les années 1980. Ce processus de débudgétisation est une tendance générale en particulier pour ce qui concerne les aides aux entreprises.
Le Trésor est enfin une autorité monétaire et financière. D’abord parce qu’il a jusqu’ en 1986 assuré la réglementation des changes sous la forme d’un contrôle. En collaboration avec la Banque de France, il a assuré jusqu’à une époque récente la régulation du cours de la devise nationale grâce au Fonds de stabilisation des changes. A partir de 1979 cette régulation a été réalisée dans le cadre du Système Monétaire Européen (SME). Depuis, deux évolutions majeures ont marqué ces fonctions traditionnelles : la libéralisation financière des années 1990 d’abord, la mise en place d’une monnaie unique européenne ensuite. Le Trésor arme de l’Etat financier apparaît à ce double point de vue obsolète.
Enfin, le Trésor est aussi une des directions du ministère des Finances, héritière de la direction du mouvement des fonds depuis 1940. C’est une direction d’état-major peu nombreuse, environ 400 personnes, dépourvue de services extérieurs. On doit distinguer cette direction du Trésor du réseau des comptables du Trésor public en poste dans les départements est rattaché à la direction de la Comptabilité publique. Par sa position au carrefour de la politique et de l’économie la direction du Trésor est une direction de synthèse davantage guidée par la raison financière que par les passions politiques. Elle est le lieu qui offre la meilleure visibilité d’ensemble des problèmes : cette puissance potentielle explique qu’on ait parfois qualifié cette direction de quatrième grand corps de l’Etat, à côté de l’Inspection des Finances, du Conseil d’Etat et de la Cour des Comptes.
Michel Bottin
Bibliographie
C.L. d’ Audiffret, Système financier de la France, 6 vol., Paris, Dufart, 1863-1870. J.L. Haberer, Les fonctions du Trésor et la politique financière, Les Cours du droit, 1978-1979. F. Eck, Le Trésor, PUF, 1982. Dictionnaire encyclopédique de Finances publiques, dir. L. Philip, Economica, 1991, articles « Trésor ». La Comptabilité publique. Continuité et modernité, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Imprimerie nationale, 1995. L. Trotabas et J.M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Dalloz, 1998.
Douane
Pour citer : Michel Bottin, «Douane», Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Denis Alland et Stéphane Rials, Quadrige/ Lamy-PUF, Paris, 2003
Droit perçu sur les marchandises à l’entrée ou à la sortie d’un Etat, d’une région ou d’un espace économique. Ensemble des services chargés de percevoir les droits de douane et de faire respecter diverses réglementations d’ordre économique, fiscal, sanitaire et monétaire. Cette double définition éclaire la signification ambivalente du terme qui sert à qualifier une imposition et une administration.
« Là où il y a du commerce il y a des douanes » (Esprit des lois, XX, 13). Cette constatation de Montesquieu met en valeur la fonction originelle de la douane qui est de percevoir une taxe, sans contrepartie d’un service rendu, à l’occasion du passage de marchandise dans un lieu donné. Ainsi définie la douane remonte à la plus haute antiquité ; elle naît avec le commerce. Tel était le cas à Rome du portorium perçu dans les ports et aux limites des grands ensembles régionaux, comme la Quadragesima Galliarum, le quarantième des Gaules, perçu aux limites de l’ensemble régional gaulois. A cette approche très fiscale on peut opposer les pratiques développées à partir du XVIe siècle qui associent la douane au protectionnisme économique et à la consolidation frontalière de l’Etat-nation. C’est l’image classique du douanier gardien de la frontière. Elle marque l’imaginaire populaire et trouve son expression « classique » dans la réforme douanière de 1791 : seuls les tarifs et les contrôles frontaliers sont concernés ; les droits perçus sur la circulation intérieure des marchandises disparaissent. Jusqu’à cette époque en effet la douane recouvrait une réalité plus complexe, à la fois frontalière et intérieure, définie par le terme traites. Le mot douane, de l’italien dogana, lui même issu du turc diwan, bureau, n’était usité que dans quelques expressions spécifiques, comme la Douane de Valence ou la Douane de Lyon, systèmes de droits perçus dont le Sud-Est de la France. Il devient d’un usage généralisé à partir de la Révolution et sert alors à qualifier à la fois les droits et l’administration. C’est à cette époque que l’emploi du pluriel devient courant.
Approches protectionnistes
Le système douanier lato sensu antérieur à 1789 est formé de trois niveaux de transformations. Le premier est constitué des péages, tonlieux et taxes de toutes sortes qui se sont multipliés au Moyen Age et dont certains éléments se sont renforcés au point de devenir de véritables systèmes douaniers régionaux comme le Péage de Jougne ou la Douane de Valence. Le second est formé de traites établies aux XIVe-XVe siècles dans un but d’harmonisation fiscale entre les provinces assujetties aux impôts indirects sur la consommation -les aides- et les provinces exemptes. Le troisième niveau est formé au XVIe siècle par la multiplication de droits perçus à l’entrée du royaume du type « dogana » italienne, telle la Douane de Lyon.
Les différents systèmes de droits ne sont pas restés autonomes. Perçus le plus souvent par des organisations fermières communes -la Ferme générale au XVIIIe siècle- ils se sont enchevêtrés et ont perdu la signification économique qui à l’origine pouvait les justifier. Les tarifs et les techniques de perception varient ainsi d’un lieu à l’autre. La traite foraine, parce qu’elle constitue l’essentiel des entraves à la circulation intérieure, est particulièrement critiquée par les Etats généraux de 1614. Dans un mémoire de 1698, le fermier général Legendre explique que « la foraine se perçoit d’autant de manières qu’il y a de bureaux. Il n’y a pas deux tarifs, qui se ressemblent et la plupart de ces tarifs n’ont d’autre autorité que l’usage. ».
Avec le temps quelques inconvénients majeurs du fractionnement intérieur douanier ont été corrigés. C’est en particulier le cas de l’Etendue, vaste regroupement de provinces autour de Paris, géré par les « Cinq grosses fermes » (rêve ou domaine forain - haut passage - imposition foraine - trépas de Loire - traite d’Anjou). La perception des droits est repoussée aux limites de l’Etendue. Colbert achève avec l’ordonnance de 1664 ce processus avec un tarif uniforme, mais ne réussit pas à le repousser aux frontières du royaume. Les autres provinces sont alors considérées comme étrangères, c’est-à-dire étrangères au tarif de 1664 (Artois, Flandre, Bretagne, Guyenne, Saintonge, Languedoc, Provence, Dauphiné, Lyonnais). Des barrières douanières séparent chacune d’entre-elles de l’Etendue et de l’étranger effectif.
Enfin certaines provinces récemment réunies (Alsace-Lorraine, Franche-Comté, etc.) conservaient la libre circulation avec l’étranger et étaient douanièrement séparées des autres. Pour Colbert l’ordonnance de 1664 constitue un double échec : la réforme n’a permis ni la suppression des barrières intérieures ni l’établissement d’un tarif protecteur uniforme aux frontières. C’est ce que corrige la déclaration du 18 avril 1667 qui établit aux frontières des droits sur la draperie, la bonneterie, les glaces, etc. L’orientation est mercantiliste. Par la suite le nombre de denrées soumis à des droits uniformes ne cessera de s’accroître et la perception, d’abord assurée dans des bureaux parfois situés loin de la frontière, fut réalisée de plus en plus à la frontière même. Le système est complexe et le niveau des droits aux limites de l’Etendue est tel qu’il encourage la contrebande à grande échelle. Les actions de Mandrin sont restées célèbres. La suppression des barrières intérieures est à l’ordre du jour dans les années 1780. C’est pour la rendre possible que dans le bail du fermier général Mager de 1786 les droits de traite sont exclus et donnés en régie.
Ce processus aboutit en 1790 avec la suppression du pluralisme provincial douanier et la mise en place du tarif douanier de 1791. Celui-ci écartait par quelques prohibitions absolues d’importation et d’exportation, les produits susceptibles de concurrencer les producteurs français ou d’appauvrir l’économie nationale. Les droits ne devaient pas excéder 20%. Les régimes suivants, principalement pour des motifs fiscaux, multiplieront les augmentations tarifaires.
La réorganisation administrative napoléonienne fait des douanes une administration puissante : en 1804 les douanes s’opposent à leur intégration dans une régie des « droits réunis » regroupant les droits indirects. Les décrets de Berlin et de Milan (1806 et1807), qui mettent en place le Blocus continental contre l’Angleterre renforcent encore davantage son organisation quasi militaire. Le Dictionnaire de la législation des droits de douane de Magnien publié en 1807 permet de brosser le tableau classique de cette douane gardienne des frontières et dotée de puissants moyens tant sur la ligne frontière qu’à l’intérieur du « rayon frontière » : déplacement des fabriques situées sur la ligne frontière, possibilité d’obtenir de la part des troupes de ligne qu’elles prêtent main forte aux douaniers, juridictions d’exception, etc.
La douane est devenue l’outil le plus efficace qui soit au service du protectionnisme. Celui-ci se développe en deux étapes : une première à partir de la Restauration jusqu’à l’avènement de Napoléon III : la douane conserve les prérogatives héritées de l’Empire tout en les exerçant, il faut le souligner, en période de paix et en régime économique libéral. C’est à la mesure de cette orientation qu’il faut juger le « coup d’état douanier » (Clinquart) par lequel Napoléon III établit un régime de libre-échange dont la convention commerciale franco-anglaise de 1860 constitue la pièce majeure.
Cette nouvelle politique ne résiste pas à la défaite de 1871 mais elle ne s’infléchit vraiment qu’au début du régime républicain en 1881 sous la pression des agriculteurs qui ont vu dans le protectionnisme la solution de leurs difficultés. La première prise de position protectionniste survient avec la non reconduction en 1887 de la convention commerciale franco-italienne. D’autres suivent, marquant la volonté d’un retour à l’autonomie tarifaire. On veut éviter désormais que les avantages consentis à tel partenaire commercial ne bénéficient automatiquement à tous les autres en application de la clause de la nation la plus favorisée. La loi tarifaire du 11 janvier 1892, dite loi Méline, du nom du ministre du Commerce, définit les nouvelles bases protectionnistes : généralisation et augmentation des droits sur les produits agricoles et industriels ; création d’un double tarif pour chaque marchandise : l’un au tarif général très élevé, l’autre réduit applicable aux pays accordant des avantages similaires ; régime spécial pour les produits coloniaux ; autorisation pour le gouvernement de prendre des mesures de rétorsion contre les pays traitant défavorablement les produits français. Le point d’orgue est la loi du 13 décembre 1897, dite « loi de cadenas », autorisant le gouvernement à mettre en vigueur les relèvements de tarif le jour même où il déposait un projet de loi à cet effet, sans attendre le vote du Parlement. C’est ce système qui dans ses grandes lignes a été appliqué pendant un demi-siècle. Il illustre un nationalisme douanier dont la France n’a évidemment pas l’exclusivité, même si ce pays apparaît comme un modèle en matière de législation protectionniste. Aucun pays européen n’a été à l’abri de cette évolution et les unions douanières mises en œuvre, tel le Zollverein, n’ont été qu’une étape vers la formation de systèmes douaniers nationaux comme le montre l’histoire de l’Italie ou de l’Allemagne. Cette approche a été complètement bouleversée par les nouvelles données du commerce international.
Approches nouvelles
L’abaissement des tarifs, sorte de « désarmement douanier » progressif, est lié à la multiplication des clauses accordant au partenaire commercial les avantages de la nation la plus favorisée. Il a été rendu possible par l’affermissement du principe de non discrimination douanière. Celui-ci a été consacré dès 1927 par la Conférence économique mondiale réunie par la Société des Nations, puis au lendemain de la guerre par la Charte de la Havane rédigée par une conférence réunie à l’initiative de l’ONU. Le résultat ne fut que partiel : il aboutit au regroupement des principaux pays commerçants du monde dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) signé le 30 octobre 1947 : il s’agissait d’éliminer les restrictions et les contingentements, d’établir un traitement non discriminatoire entre les Etats et d’orienter les tarifs à la baisse. Le GATT encourageait par ailleurs les unions douanières. Les constructions européennes en cette matière : Benelux, CECA, Marché commun créé par le Traité de Rome du 25 mars 1957 mettront en mouvement un véritable espace économique commun. Parallèlement se constitue entre les autres pays européens, l’AELE, zone de libre échange entre les membres, chacun gardant la liberté de fixer son tarif vis à vis de l’extérieur. Ce mouvement s’est accentué, non sans contradictions, au fil des cycles de négociation jusqu’à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Les fonctions et pratiques douanières ont été très touchées tant par l’intégration européenne et la création d’un espace économique unifié que par le discrédit affectant les droits de douane stricto sensu. On a ici et là prédit la disparition des douanes au profit d’une administration communautaire elle-même d’ailleurs engagée dans un processus de « détarification ». Ce n’est pas ce qui s’est passé.
L’érosion des tarifs et leur disparition programmée a été relayée par de multiples techniques non tarifaires. Celles-ci peuvent être de nature qualitative : on s’intéresse à la nature du produit (armes, œuvres d’art…), à sa possible destination (stupéfiants…), à des normes techniques préalables, etc. Elles peuvent également être de nature quantitative : imposition de licences, contingentements. Il peut aussi s’agir de droits anti-dumping destinés à taxer des marchandises vendues à un prix inférieur à celui pratiqué par le vendeur dans son pays. On n’oubliera pas enfin le « protectionnisme administratif » qui permet de décourager l’importateur au moyen de tracasseries ou tout simplement d’un suivi pointilleux des opérations douanières. Le GATT n’a jamais condamné expressément ce protectionnisme non tarifaire même si les critiques sont nombreuses. C’est un des objectifs de l’OMC. La situation est différente dans l’Union européenne : on y condamne (art. 30 et 34 du Traité de Rome) les mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives.
A cet élargissement s’ajoute le fait que les fonctions de la douane se sont diversifiées sur deux plans: d’une part elle assure non seulement la perception des droits de douane communautaires mais également celle des droits nationaux touchant à la fiscalité ou à la parafiscalité : produits pétroliers (TVA et taxe intérieure de consommation), TVA sur les produits importés, plusieurs droits de consommation sur les tabacs et les alcools, diverses redevances pour le compte de certains services portuaires. Les douanes jouent un rôle majeur en matière fiscale : aujourd’hui 22% des recettes fiscales sont réalisées par les services des douanes.
Enfin, dernier aspect de cette adaptation, les douanes exercent des missions de contrôles dans divers domaines ; certaines sont traditionnelle, d’autres sont nouvelles, particulièrement d’origine communautaire ; certaines sont durables, d’autres conjoncturelles : protection de la santé publique, contrôle des normes de sécurité, association à l’action de la police de l’air et des frontières, protection de la monnaie, élaboration des statistiques du commerce extérieur, etc. L’ouverture des frontières a paradoxalement renforcé le caractère polyvalent de l’administration des douanes. Elle s’est « reconvertie ».
Particularités du droit douanier
Le droit douanier français est construit sur un double ensemble de normes : les unes sont européennes (tarifs et réglementations communautaires) ; les autres sont nationales (protection de certains intérêts de santé publique, de sécurité, d’environnement voire indirectement d’activités économiques). La mise en œuvre de ce droit est cependant assurée par une administration nationale selon une tradition et des principes propres, au point que, même engagée dans un processus d’intégration économique, la douane demeure une avancée de la souveraineté étatique. Son droit, héritage d’une longue tradition de pratiques, est spécifique, au point de déroger sur de nombreux points au droit commun.
Pourtant, les litiges douaniers relèvent des tribunaux judiciaires, dans la mesure où cependant la responsabilité de l’administration ne se trouve pas engagée. La Cour de Cassation et le Conseil d’Etat ont appris depuis longtemps à tracer les limites de cette séparation. Cette appartenance à la sphère judiciaire masque cependant de fortes particularités ; c’est le cas par exemple en matière de circonstances atténuantes.
La complexité et l’hétérogénéité des sources conforte cette apparence de droit dérogatoire : au Code des douanes du 8 décembre 1948, déjà dénoncé à l’époque comme une compilation, se sont ajoutées de nombreuses lois concernant d’autres domaines comme les règles relatives au commerce extérieur ou la réglementation des relations financières avec l’étranger. L’intégration dans ce droit, d’une part de multiples conventions bilatérales, d’autre part des dispositions découlant des traités européens ont accru cette complexité. On doit ici souligner l’importance des règlements CEE directement applicables et des directives européennes traduites en droit national. L’ensemble est complexe et la hiérarchie des normes apparaît mal. Il n’y a peut-être pas là toutefois de quoi justifier une « sanctuarisation » du droit douanier.
La spécificité du droit douanier est plutôt justifiée par les besoins propres des douanes : tel le rayon des douanes, zone dans laquelle le service des douanes exerce des pouvoirs plus étendus qu’ailleurs, telle la notion d’espèce tarifaire qui traduit en nomenclature une appellation commerciale, telles les prérogatives des agents dans la visite des navires ou dans le contrôle en bureau de poste, etc…
Même si on constate une tendance à l’alignement sur le droit commun, c’est en matière de contentieux que le particularisme est le plus fort ; les exemples sont nombreux : le concept d’intérêt à la fraude qui permet de mettre en cause les contrevenants mais aussi la plupart des participants sans avoir à prouver la complicité ; le caractère verbal de l’instruction ; le caractère probatoire des procès verbaux établis par deux agents. En fait en matière de recherche d’infraction les douaniers disposent de pouvoirs d’investigation plus étendus que ceux dont dispose la police alors qu’ils n’ont pas la qualité d’officiers judiciaires. Et surtout la spécificité du contentieux résulte de la recherche de solutions non juridictionnelles en vue d’un règlement rapide : le droit de transaction permet de régler la plupart des litiges à l’exception des affaires de drogue et de quelques grandes affaires commerciales. Cette spécificité trouve cependant ses limites dans la régulation jurisprudentielle de la Cour de justice européenne.
Les particularités de ce droit illustrent ainsi autant les résistances d’une administration majeure de l’Etat face au processus d’intégration européenne que l’intérêt que l’Europe peut trouver à confier à une administration d’Etat une mission de service public européen.
Michel Bottin
Bibliographie
J.C. Boy, L’Administration des douanes sous l’Ancien Régime, Association pour l’histoire de l’Administration des douanes, 1976. J. Clinquart, La douane et les douaniers de l ‘Ancien Régime au marché Commun, Tallandier, 1990. C. J. Berr et H. Trémeau, Le droit douanier : communautaire et national, 4e ed., Economica, 1997.