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Nice région Joseph Raybaud président du CG
Joseph Raybaud, président du Conseil général des Alpes-Maritimes 1964-1967 Défense et illustration de l’institution départementale Pour citer : Michel Bottin, « Joseph Raybaud, président du Conseil général des Alpes-Maritimes.1964-1967. Défense et illustration de l’institution départementale » Actes du colloque Les exécutifs locaux, Laboratoire ERMES, avril 2013, dir. Marc Ortolani, in Nice-Historique, Les présidents du Conseil général des Alpes-Maritimes de 1932 à 1973, 2013, pp. 211-225. L’action des présidents de Conseil général a peu retenu l’intérêt des historiens, sans doute parce que, dépourvus de pouvoir d’exécution -jusqu’en 1982 bien entendu- ces présidents semblaient n’exercer qu’une fonction honorifique ou accessoire. Les études parues en 2011 dans Nice Historique ont montré au contraire que cette fonction présidentielle était très politique et que sa mise en valeur permettait d’éclairer bien des questions. L’étude qui suit en apporte une démonstration supplémentaire et tout à fait directe avec les discours prononcés par Joseph Raybaud pendant ses trois années de présidence de 1964 à 1967. Les discours des présidents sont parfois de pure forme, souvent encombrés de questions secondaires. Le fait qu’il soit interdit aux conseils généraux de faire de la politique en réduit en effet beaucoup l’intérêt. Ce n’est pas le cas des discours de Joseph Raybaud. Ceux-ci présentent l’avantage d’aborder une question d’actualité particulièrement débattue à l’époque, la réforme de l’administration du territoire. Celle-ci se présente sous la forme d’une offensive technocratique contre les pratiques administratives traditionnelles, celles des services préfectoraux, celles des communes et celles des conseils généraux. Les « décrets de 1964 » symbolisent ce grand moment de réforme administrative. Joseph Raybaud développe pendant trois ans une critique de ces projets et de ces nouvelles pratiques sous l’angle de la défense des conseils généraux mais aussi d’une conception non technocratique de l’administration préfectorale. A ce titre ses discours composent une étude pratique et théorique de la réforme administrative. L’auteur y éclaire autant les arcanes ministériels que les applications locales. Sur les 180 pages de ces onze discours la moitié au moins concerne la réforme administrative et fiscale. Joseph Raybaud est élu président du Conseil général des Alpes-Maritimes le 20 mars 1964. Il succède à Francis Palméro maire de Menton. Sa confortable élection témoigne de la confiance de ses collègues et couronne à l’âge de soixante ans une déjà longue carrière politique : maire le Levens, un village des environs de Nice, depuis 1929, conseiller général du Canton de Levens depuis 1934 et sénateur depuis 1955. Pionnier de l’intercommunalité, Joseph Raybaud a su faire œuvre collective dans tous les domaines de l’équipement rural. Il est depuis 1946 président de l’association des maires des Alpes-Maritimes. Au Sénat, où il est réélu en 1959 et 1962, il siège au sein du groupe de la Gauche démocratique parce que, explique-t-il, on y pratique la liberté de vote. Il y a acquis une solide réputation de spécialiste des collectivités locales. Il est membre ou rapporteur de plusieurs commissions de la haute assemblée. Il est vice-président de l’Association des maires de France. C’est donc un élu expérimenté qui est porté à la présidence du Conseil général. Il en est d’ailleurs vice-président depuis 1939 ! Il en connaît bien les rouages et les usages. Le profil est classique. C’est celui de l’élu national enraciné, travailleur et expérimenté aussi à l’aise dans les débats nationaux que dans la pratique administrative locale. Cette présentation suffit à éclairer l’intérêt que porte Joseph Raybaud à la gestion locale. Tout est parfaitement cohérent. Cette présentation est toutefois réductrice ; elle peut laisser penser que Joseph Raybaud a une approche locale des questions nationales. Ce qui n’est pas le cas. C’est même l’inverse : Joseph Raybaud a une approche nationale des questions locales. Il n’est qu’à parcourir ses nombreuses interventions au Sénat, questions orales, rapports de commissions ou autres, pour comprendre que Joseph Raybaud développe sur toutes ces questions une véritable réflexion administrative nourrie de préoccupations générales. Corriger ainsi le profil politique d’une personnalité connue pour ses qualités d’homme de terrain n’est pas chose facile. Elle le devient dès qu’on met en lumière sa carrière politique dans les cabinets ministériels. Sa longue carrière devrait-on dire parce qu’elle s’étend de 1944 à 1955. Joseph Raybaud a en effet été membre de plusieurs cabinets ministériels : celui de François Tanguy-Prigent, ministre de l’Agriculture de 1944 à 1947, celui de René Pleven, ministre de la Défense nationale en 1949, celui d’Edgar Faure président du Conseil en 1952, puis à nouveau celui de René Pleven à la Défense en 1952, puis celui de Bernard Cornut-Gentille, ministre des Travaux publics en 1954. Il y a effectivement là de quoi corriger l’image de l’élu local ! Une autre image de Joseph Raybaud apparaît, plus parisienne, plus gouvernementale. Elle permet d’éclairer son action. C’est dans ces cabinets ministériels qu’il a forgé son expérience et pris la mesure des liens qui unissent les collectivités locales à l’Etat. La situation est rare, et particulièrement intéressante. Joseph Raybaud a réussi très tôt dans sa carrière à neutraliser la distance qui sépare Nice de Paris. Au prix tout de même d’une nuit de train ! C’est de là que vient son étonnante aptitude à mêler l’intérêt national et l’intérêt local, sans jamais les séparer. Ces éléments biographiques ne permettent pas d’éclairer la riche personnalité publique ni la carrière de Joseph Raybaud. Ils paraissent toutefois suffisants pour mettre en valeur le sujet développé ici, celui de sa conception de l’administration territoriale. L’étude qui suit n’aborde donc pas tous les aspects de la présidence Raybaud, ni tous les domaines de l’action du Conseil général. Elle se limite à étudier l’action de Joseph Raybaud pendant cette période marquée par la réforme recentralisatrice et technocratique de 1964. Joseph Raybaud fait de sa présidence une tribune et un terrain d’expérience. Il se fait l’écho du débat national et il l’enrichit. Cette présidence Raybaud tombe ainsi à point nommé. Son élection à la tête du Conseil général était certes convenue « depuis trois ans », « pour démontrer la stabilité de notre Assemblée » explique son prédécesseur Francis Palméro, mais il faut reconnaître que nul n’était mieux armé que Joseph Raybaud pour affronter cette réforme recentralisatrice. Le hasard a ainsi voulu que le nouveau président entre en fonctions au moment même où paraissent les trois décrets du 14 mars réformant profondément l’administration du territoire. Cette réforme administrative fit grand bruit dans les milieux concernés. Elle remettait en effet en cause les timides apports décentralisateurs qui avaient infléchi la très centralisatrice loi de pluviôse an VIII, particulièrement avec la loi départementale de 1871. Le combat contre cette réforme administrative est donc la grande affaire de la présidence Raybaud. La réforme administrative de 1964 concerne directement les pouvoirs du Conseil général. Elle les remet en question à travers trois décrets : le premier porte sur la redéfinition des pouvoirs du préfet vis-à-vis des chefs de service ; le deuxième porte sur la mise en place d’un échelon régional administratif ; le troisième fait de la circonscription régionale le cadre de l’élaboration du Plan quinquennal. On comprend qu’un tel train de réformes ait provoqué d’aussi profonds remous ! Tous les aspects de la gestion locale sont concernés. Il n’y manque que le volet fiscal. Qu’à cela ne tienne ! Il s’invite dans le débat dès 1964 sous la forme d’un projet de suppression de la taxe locale. Joseph Raybaud va s’employer, session après session, à démontrer la nocivité de ces réformes qui dénaturent la pratique administrative locale. Elles modifient les équilibres départementaux avec l’avènement d’un nouveau pouvoir préfectoral et d’une nouvelle fiscalité. Elles réduisent les pouvoirs du département avec la mise en place d’un échelon régional . La modification de l’équilibre administratif départemental La loi du 28 pluviôse an VIII avait fait du préfet le seul responsable de l’administration dans le département. « Le préfet sera seul chargé de l’administration » dit lapidairement l’article 3 de la loi. Les chefs de service lui étaient entièrement subordonnés et le conseil général n’exerçait qu’une fonction accessoire dans quelques matières sous l’autorité du préfet, qui en était l’exécutif, et sans aucune autonomie financière. Cette construction se déforme à partir de la Restauration. Les chefs de service prennent l’habitude d’entretenir des rapports directs avec leur ministre ou leur directeur général. Pendant un temps freinée sous le Second Empire, la pratique reprend, favorisée par les usages ministériels de la IIIe République. Toutes les mesures de déconcentration, c’est-à-dire de recentralisation, resteront lettre morte, telle celle portée par le décret du 26 septembre 1953, la dernière réforme en date, qui prévoyait la notation des chefs de service par le préfet et la mise en place de délégations par les ministres au préfet. L’équilibre des pouvoirs avait également progressé en matière financière. La solution de l’an VIII, celle des centimes additionnels, était contraignante. Elle plaçait les conseils généraux, davantage que les communes, dans une stricte dépendance. La situation ne change qu’avec le décret du 30 avril 1955 : celui-ci établit un partage de la taxe locale entre les communes et les départements. Cette solution était novatrice et annonçait d’autres évolutions fiscales favorables. Le département avait maintenant « son » impôt. C’est à la lumière de ces évolutions qu’il faut éclairer l’analyse du Président Raybaud, d’une part sur le décret du 14 mars 1964 relatif à la recentralisation des pouvoirs préfectoraux et d’autre part sur la loi du 6 janvier 1966 supprimant la taxe locale sur le chiffre d’affaires et son remplacement par un versement représentatif sur la taxe sur les salaires.
Le Sénateur Raybaud conteste le bien-fondé des réformes parce qu’elles empêchent le conseil général de bien gérer les domaines relevant de sa compétence. C’est vrai pour ses rapports avec les chefs de service comme pour son autonomie financière. La recentralisation préfectorale Joseph Raybaud annonce dans son premier discours, le jour même de son élection le 20 mars 1964, la prochaine parution des décrets. Il n’en connaît pas les détails mais il peut déjà dire que « son principe de base est de faire du préfet le seul représentant du gouvernement, l’unique chef d’orchestre de toutes les activités de l’Etat dans le département. Que deviennent au regard de cette réforme les conseils généraux ? […] Cette réforme est-elle faite dans le cadre de nos institutions régies par la loi de 1871 ? Je ne sais ». Le ton est sévère ; l’orateur semble directement viser le préfet Pierre-Jean Moatti. Peut-être même est-ce un avertissement. Le comportement du préfet pendant la campagne électorale ne le rassure guère. Le nouveau président lui reproche sans détour d’être intervenu directement en faveur des candidats du gouvernement. Il laisse à ses collègues le soin de poser au préfet toutes les questions nécessaires afin d’éclairer « l’Assemblée sur les méthodes employées par des candidats présentés par la majorité gouvernementale ». Joseph Raybaud vient de marquer son territoire. Il s’opposera fermement à tout ce qui peut porter atteinte à l’institution départementale. Le préfet doit rester à sa place. Les décrets sont publiés quelques jours plus tard. Le Président Raybaud les transmet à ses collègues le 26 mars et le 3 avril. Il a aussi écrit au président de l’Assemblée des présidents de conseils généraux pour lui demander « une réunion immédiate des tous les présidents ». Cette initiative lui a valu plusieurs lettres de soutien. Il cite celle d’Antoine Pinay président du Conseil général de la Loire. Enfin le 14 avril il pose une question orale au ministre de la Réforme administrative. Le 24 avril le Conseil général est réuni en session extraordinaire. Le Président Raybaud critique le décret. Il s’adresse sèchement au préfet Pierre-Jean Moatti : « Nous retournons tout simplement au préfet du 28 pluviôse an VIII […] Cette constatation ne peut vous désobliger, M. le Préfet puisque le Pouvoir du jour, tout comme celui de l’époque à laquelle je me réfère, vous donne le prestige d’un Premier ministre ayant autorité sur tous les chefs de service, pour employer l’expression qui vous est si chère. En remontant dans l’histoire de la première période française de notre Département, tout au début du XIXe siècle, vous assurez aujourd’hui la continuité de l’action du préfet Joseph Florens, préfet des Alpes-Maritimes de ventôse an VIII à frimaire an X ». Joseph Raybaud a bien préparé son discours, mais les références historiques ne sont pas de pure forme. Elles portent une attaque radicale. Le président vient tout simplement de mettre en garde Jean-Pierre Moatti contre toute dérive napoléonienne ! Joseph Raybaud poursuit avec une seconde attaque, cette fois contre le ministre de la Réforme administrative. Cette réforme explique-t-il, « apparaît comme davantage commandée par un esprit de retour aux sources plus que par un désir d’innovation. Il est vrai que pour innover il faut de l’imagination ». Or cette réforme en est dépourvue. « On sait, précise perfidement le président, qu’elle émane d’un agrégé d’histoire ». La pique est adressée à Louis Joxe ministre de la Réforme administrative dans le deuxième gouvernement Pompidou. Joseph Raybaud poursuit : « L’histoire du XIXème siècle a condamné cette conception. Elle est absolument contraire à la pensée intime de tous les grands commis de l’Etat ayant forgé la doctrine de toutes nos administrations centrales ». Tous sont « de très grands fonctionnaires […] Ils n’ont rien de comparable avec les technocrates […] Ils joignent la technique à la pratique » […] Les technocrates eux, « bouleversant les règles de leur hiérarchie, n’ont qu’une seule ambition, arriver en marge du pays sans tenir compte des obligations portant la vraie notion de servir ». La pratique administrative montre, surtout depuis 1871, tous les bienfaits qu’on obtient du rapprochement des chefs de service et de leurs ministères. Le département des Alpes-Maritimes en a été particulièrement bénéficiaire. Le Président Raybaud poursuit en rappelant la loi de 1871, sa référence en matière départementale. Il reprend les propos de Waddington qui en fut le rapporteur : « On ne peut songer à maintenir entre les mains du préfet le pouvoir exorbitant que lui confère sa double qualité de représentant du pouvoir central et d’administrateur du département ». Joseph Raybaud se défend d’affabuler sur cette dérive. Il a transmis à ses collègues l’instruction générale du 26 mars relative à la mise en œuvre de cette réforme. Chacun peut constater qu’on n’y trouve aucune « allusion aux collectivités locales, par contre, chaque mot, chaque phrase, chaque paragraphe, chaque chapitre de cette instruction met l’accent sur le renforcement de l’autorité du préfet ». Tout annonce le pire. Le Conseil général sera mis devant le fait accompli des dépenses obligatoires ». Le préfet fait en tout cas son possible pour rassurer. Le numéro spécial du Bulletin d’information des actes administratifs de la Préfecture du 14 avril, qui porte sur l’application de la réforme et les délégations de signatures, laisse penser que « rien n’est changé ». Tous les chefs de services concernés ont une délégation. Mais cela est le choix du préfet du moment. Il n’engage pas l’avenir et rien ne dit que cette solution fonde « une collaboration sincère entre le préfet et le Conseil général ». Un an plus tard, lors de la première session ordinaire, le 24 avril 1965, le Président Raybaud fait un premier bilan : « La réforme n’a pas apporté à mes yeux les satisfactions que le Gouvernement laissait envisager pour les Collectivités locales ». « Vous avez réorganisé votre administration, M. Le Préfet, des chefs de division sont devenus des directeurs, d’autres des conseillers techniques. Vous signez des centaines de lettres de plus par jour et vous remplissez à la fois les fonctions de tous vos Chefs de services. Surcroît de travail pour vous M. Le Préfet […] Mais est-ce vraiment utile ? Cette réforme se traduit par un flottement dans vos services pas préparés à de tels remaniements et à une compréhension difficile des élus ». Cette déconcentration des pouvoirs apparaît ainsi à Joseph Raybaud comme une coupure du lien direct qui permet aux élus locaux de travailler avec les chefs de division, c’est-à-dire avec les personnes qui connaissent le mieux les dossiers et qui peuvent faire remonter les informations à tout moment vers leur ministère. La situation est d’autant plus grave que cette recentralisation préfectorale paraît être suivie d’une centralisation des services eux-mêmes dans le cadre de nouvelles structures, les directions départementales. La création des directions départementales de l’agriculture (DDA) par le décret du 26 mars 1965 illustre parfaitement la question. Joseph Raybaud explique le 24 avril 1965 qu’il a déjà pris position au Sénat contre cette réforme en raison des bouleversements qu’elle allait provoquer. En pratique elle revient à placer sous l’autorité d’un directeur départemental « sept ou huit chefs de service juxtaposés, de formation différente et sans véritable hiérarchisation et coordination ». « Ce cloisonnement se prolongeait verticalement jusqu’à l’administration centrale où chaque directeur général disposait en propre de services extérieurs distincts ». Le ministre de l’Agriculture a voulu réformer « un outil qui est d’une autre époque ». Certaines raisons « sont pertinentes, d’autres beaucoup moins ». Il faut en effet comprendre cette réforme de l’intérieur explique Joseph Raybaud. Il en a suivi la préparation « tant au Parlement que dans les milieux de la rue de Varenne où (il est) attaché par quatre décennies de présence réelle ». Les services n’ont pas tous la même culture. C’est particulièrement vrai pour les agents des Eaux et Forêts et ceux du Génie rural. Il est d’ailleurs possible que les premiers prennent le pas sur les seconds. Il craint d’ailleurs pour l’avenir du Génie rural. « Un malaise certain plane sur cette réforme. Dans un département comme le nôtre il est encore plus sensible car la régression du Génie rural par rapport aux Forêts » coïncide avec la promotion et le départ de l’ingénieur en chef Eynard. C’est un problème majeur. « Vous ne devez pas oublier, mes Chers collègues, que le Génie rural est à l’origine de l’essor de tous nos cantons qu’ils soient du Pays de Nice ou de Grasse ». Le Président Raybaud illustre son propos en présentant une liste des réalisations et des ingénieurs responsables : les canaux de la Moyenne-Corniche, de Levens, Contes, L’Escarène et de La Gravière sont l’œuvre des ingénieurs Charles David et Joë Collignon ; la poursuite des travaux du Foulon et la première tranche du canal de Saint-Laurent à Antibes sont dus à l’ingénieur en chef Eynard, etc. Les équipements électriques suivent. Voilà le « reflet de quarante ans d’efforts conjugués, M. Le Préfet, de l’Etat, de votre Administration, du Conseil général et de nos Communes ». La suppression de la taxe locale Les départements bénéficient depuis le décret du 30 avril 1955 d’une partie du produit de la taxe locale sur le chiffre d’affaires. Cette réforme fiscale marque pour les finances départementales une véritable révolution. Jusque-là, et depuis la loi de pluviôse, le budget recettes des départements n’était alimenté que par des centimes additionnels aux contributions directes, foncière mobilière et patente. Ces centimes très encadrés par la loi n’ont jamais permis aux départements d’avancer sur la voie d’une fiscalité propre. Le décret du 30 avril 1955 ouvre donc la possibilité de disposer d’une fiscalité propre, reflet de l’activité économique dans le département. Dès 1959 des rumeurs de suppression provoquent l’inquiétude. Celles-ci se développent dans le contexte du projet de création d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les fiscalistes s’accordent en effet pour considérer qu’on ne pourra pas superposer deux impositions sur la consommation, l’une locale, l’autre nationale. Après des débats passionnés la taxe locale est supprimée par la loi du 6 janvier 1966. Joseph Raybaud a pris au Sénat une part active à tous ces débats. Hasard du calendrier, la menace devient précise alors qu’il est président du Conseil général. Il se sert de sa fonction comme d’une tribune pour critiquer le projet de loi. Il y voit une atteinte aux libertés départementales en général et une menace pour le budget du Conseil général des Alpes-Maritimes. Le Président Raybaud fait une première allusion à la taxe locale lors de son discours de prise de fonctions le 20 mars 1964. Le salut qu’il adresse au préfet lui donne l’occasion de rappeler quelques souvenirs communs remontant à 1948, à l’époque où ils fréquentaient les mêmes administrations centrales. Joseph Raybaud se souvient ainsi que Pierre-Jean Moatti a participé à l’élaboration de la loi de 1948 rendant la taxe locale obligatoire pour les communes. Il se souvient aussi qu’il a, comme directeur général de l’administration et des collectivités locales, œuvré pour la mise en place de la taxe. Ils se sont souvent croisés dans les couloirs des assemblées alors que lui-même était collaborateur du Président Pleven. Puis Pierre-Jean Moatti a été nommé préfet de l’Oise. Joseph Raybaud se souvient de la visite qu’il lui a faite à la fin de l’année 1954 à Beauvais, peu de temps avant son arrivée à Nice en février 1955. Simples souvenirs de politesse ? Peut-être pas. On a l’impression que le président cherche à faire douter le préfet du bien-fondé de la réforme. Joseph Raybaud reprend le sujet le 24 avril. Il annonce que le projet de loi n’a pas été déposé grâce à l’intervention de Roger Frey ministre de l’Intérieur. Le ministre a assuré qu’il avait le souci des collectivités locales et qu’il s’opposerait « à toute mesure qui tendrait à les priver d’une fraction si minime soit-elle de leurs recettes ». Le Président Raybaud souligne que cette intervention est « bien dans la ligne de notre loi municipale de 1884 ». Les grandes lignes du projet de loi devraient être rendues publiques qu’au mois de juillet. Le projet de loi n’arrive devant l’Assemblée nationale que l’année suivante, le 4 juin 1965. Joseph Raybaud en fait le thème principal de son discours du 14 juin. Il retrace l’historique de la taxe locale, de la suppression des octrois par le gouvernement de Vichy à leur remplacement par la taxe locale par la loi du 6 novembre 1941 ; de l’extension de la taxe locale à toutes les communes par l’ordonnance du 4 mai 1945 à sa généralisation par le décret du 9 décembre 1948. « Que de souvenirs doivent représenter pour vous, M. Le préfet, l’évocation de cette date puisque vous étiez à l’époque directeur des affaires départementales et communales au ministère de l’Intérieur. L’aménagement de cette taxe était votre fierté. Vous me l’avez dit et répété souvent ». Cette taxe locale est en effet une belle construction fiscale, bien assise comme taxe additionnelle à celle de l’Etat sur les transactions. Son seul défaut était de trop imposer les circuits commerciaux les plus longs. C’est ce qu’a corrigé le décret du 30 avril 1955, celui qui l’étend aux départements à hauteur de 1,47% pour les prestations de services et de 0,45% pour les autres opérations. Le Président Raybaud analyse alors l’impôt, son assiette, son taux et sa répartition. Il présente une typologie des communes, souligne les écarts puis en vient au département des Alpes-Maritimes : « Notre département fait exception à toutes ces constatations en raison de sa situation économique privilégiée ». Joseph Raybaud fait ensuite l’historique des réformes et des projets. « Il va de soi que la réforme de la TVA entraine la suppression de la taxe locale ». Il y des protestations dans tout le pays. Pour son compte il trouve la suppression « particulièrement inopportune ». « Notre département sera en effet sévèrement lésé ». Mais l’inconvénient le plus net est son remplacement par une source de financement sans aucun lien départemental : « La suppression de toute localisation risque, j’en suis convaincu, de placer les collectivités locales dans une plus grande dépendance vis-à-vis de Paris ». Le gouvernement craint d’ailleurs une résistance. Le ministre de l’Intérieur a convoqué tous les préfets à Paris. La réunion a eu lieu le 31 mai dans la plus grande discrétion. Le Président Raybaud est au courant. Il sait que le préfet était présent. Il en a eu l’information au comité de l’Association des maires de France le 9 juin à Paris. Toujours ce souci de montrer au préfet qu’il est bien informé ! Le revenu de la taxe locale pour le département est trop important pour se satisfaire de la réforme projetée. Le Président a déjà fait cette démonstration le 30 octobre 1964 dans le cadre d’une présentation historique du budget départemental de 1954 à 1964. Il y apparaît que la taxe locale est passée de 352 millions à 1600 millions. Pendant le même temps le produit des centimes passait de 1900 à 2400 millions. La suppression programmée de la taxe locale est d’autant plus grave que les charges s’accroissent et que les aides directes ne suivent pas. C’est ce que Joseph Raybaud reproche au budget 1966 préparé par l’administration préfectorale. « La prospérité des Alpes-Maritimes est indiscutable, explique-t-il, mais son avenir, avec le train de vie que l’époque présente lui impose, nécessite des ressources considérables ». « Seules les ressources fiscales, non adaptées aux besoins dévorants de la vie de nos jours, sont responsables de la situation ». Le taux de subvention baisse. Pour les communes il est passé de 50% à 30%. Il a fallu accroître la part du département jusqu’à 50%. Il termine son discours en montrant à propos des équipements en eau les résultats de cette politique. Le déclassement administratif du département Deux des trois décrets du 14 mars 1964 concernent la région : le n° 64-251 organise les services de l’Etat dans la circonscription régionale, le n° 64-252 met en place des structures de conseil autour du préfet de région, particulièrement une commission de développement économique régional, la CODER. La région n’a aucune vocation décentralisatrice ; elle est dépourvue de personnalité juridique ; elle se situe dans l’exacte continuité des régions de programme de 1956 mais ses moyens sont renforcés puisqu’elle devient un nouvel échelon de la déconcentration administrative. A ce titre les décrets sont un puissant levier de recentralisation. Le préfet de région est chargé de préparer la régionalisation du Plan, c’est à dire de préparer le document retraçant les opérations d’équipement à réaliser sur le territoire régional. Le développement du Vème Plan (1966-1970) devra suivre cette procédure. Le préfet de région doit aussi organiser une « régionalisation du budget », c’est-à-dire une classification des investissements en fonction de leur niveau, national, régional et départemental. Les nouvelles instances régionales Joseph Raybaud a bien compris que la réforme régionale touchait au cœur de l’institution départementale. Il a fait tout son possible pour alerter ses collègues à travers l’Association des présidents des conseils généraux dès le printemps 1964. Probablement sans grand succès à en juger par le peu de place qu’il accorde au résultat de ces démarches. Combien de conseils généraux étaient-ils prêts à se lancer dans une fronde antigouvernementale sur une question aussi centrale ? Joseph Raybaud ne se décourage pas. Il instruit ses collègues des dangers de la réforme et avertit le préfet qu’il ne lui laissera pas les mains libres. En effet il n’y a rien à attendre de la « mission » entourant le préfet de région. Elle est composée de fonctionnaires nommés par le ministre. Il en est de même pour la conférence administrative qui remplace la conférence interdépartementale : elle est composée des préfets des départements, du trésorier-payeur régional et de représentants des ministères. Reste la CODER : elle est composée pour moitié de représentants socio-professionnels, pour un quart de personnalités choisie par le premier ministre et pour un quart, seulement, de représentants des communes et des départements. Il est prévu que c’est le conseil général qui choisit les maires. Ainsi, explique le Président Raybaud, le préfet du département « ne devient plus que l’un des exécutants de la musique de chambre interprétant les nouvelles partitions écrites par les nouveaux maîtres de l’heure : M.M. les Technocrates ». C’est totalement paradoxal explique-t-il ! « L’Etat renforce les pouvoirs préfectoraux sur le plan départemental pour les réduire à leur plus simple expression sur le plan régional ». « Le drame est là et il est d’autant plus grave que le préfet perd totalement à l’échelon de la région son caractère d’expression départementale pour ne devenir qu’un simple subordonné ». C’est d’autant plus grave que la représentation du Conseil général à la région « est pratiquement inexistante », même si les maires sont désignés par le Conseil général. Joseph Raybaud présente alors l’historique des réformes qui ont abouti à cette situation, le décret du 30 septembre 1955 établissant les programmes d’action régionale, celui du 28 novembre 1956 divisant la métropole en 21 régions « naturelles » ; le mouvement se poursuit, nourri par la mise en place des plans quinquennaux jusqu’au décret du 7 janvier 1959 qui crée les circonscriptions régionales et les conférences interdépartementales. L’avant dernière étape est celle du décret du 20 janvier 1960 qui crée les préfets coordonnateurs. Il y a tout de même dans la nouvelle réforme une bonne nouvelle. « L’unité du département est maintenue. C’est vrai. Et le Pouvoir le souligne ». Mais que devient ce département « au regard des investissements d’Etat définis à la région ? ». « Nous allons insensiblement vers un budget régional coiffant le budget départemental ». Or le département est dépourvu de moyens de défense face à la région. Il faut réagir. La solution existe, explique le Président Raybaud. Il faut mettre en application la circulaire du 18 décembre 1961 portant établissement de la Conférence départementale d’équipement. Celle-ci est présidée par le préfet et composée du président du conseil général, d’un ou plusieurs maires et des chefs de service dont le trésorier payeur général. Il s’agit du prolongement à l’échelon départemental de la conférence interdépartementale. « J’en ignore totalement l’existence » ajoute le Président. C’est ainsi que les élus locaux sont mis à l’écart des projets. Il faut « qu’un débat soit institué dans notre Assemblée avec le concours de notre commission du Plan présidée par notre collègue Bernard Cornut-Gentille pour définir les lignes de notre politique à l’égard de la région et pour que M. le Préfet soit renforcé dans son action au regard de M. le Préfet régional ». Le 15 juillet 1964 Joseph Raybaud annonce la parution des décrets. Il y a eu débat au Sénat. Le ministre de la réforme administrative a fait un exposé devant les commissions des lois de l’assemblée nationale et du Sénat. « Nos collègues Hugues et Palméro qui en font partie pourront en parler ». En ce qui le concerne il n’a pas obtenu de réponses valables à ses questions orales. L’omniprésence du Plan La préparation du Vème Plan « relève de la technocratie la plus pure » affirme le Président Raybaud le 24 avril 1965. « L’addition des chiffres, l’établissement des moyennes, la mise en équation des besoins et du travail estompent dans les froids esprits des statisticiens les réalités humaines au contact desquelles nous, élus de base, vivons chaque jour ». « Notre département n’a rien obtenu de tangible dans l’application de la réforme. Je puis vous confirmer, M. le Préfet, qu’à la veille de l’application de ce Vème Plan, l’inexistence de la Commission départementale habilitée à vous entourer n’est pas faite pour nous rassurer ». Il faut d’urgence en établir les statuts et la faire fonctionner. Parce que le secret technocratique gagne du terrain. Le 14 juin le Président Raybaud, un peu vexé, précise que « c’est par la presse » qu’il a eu connaissance de la réunion tenue dans le cabinet du préfet, « le 30 avril je crois », pour examiner avec la délégation des Alpes-Maritimes à la CODER le rapport du préfet de région sur les orientations du Vème Plan avant une réunion à Marseille le 3 mai. Il remercie tout de même le préfet qui, par la suite, lui a adressé le rapport de 158 pages dressé par le préfet de région. Mais il regrette de ne pouvoir en faire état devant ses collègues car il s’agit d’un document destiné au gouvernement. Il ne l’a reçu qu’à titre « confidentiel et personnel ». En ce qui concerne les résultats de la réunion de Marseille du 3 mai il ne les a connus que par le Nice-Matin du 4 mai qui rapporte les déclarations de Jean Médecin et de Bernard Cornut-Gentille, « nos deux délégués à la CODER ». Mais les protestations du Président Raybaud n’ont pas été vaines. Il a enfin été entendu. Le préfet a, par arrêté du 3 juin 1965, annoncé la mise en place de la Commission départementale d’équipement. Il regrette toutefois qu’il n’ait pas assez accordé de place aux élus. Il faut rapidement désigner les conseillers généraux appelés à siéger au sein de cette commission. « Il le faut, M. le Préfet, au moment même où tout doit être entrepris pour que Nice, dans cette région de Marseille devienne au moins autonome en matière de tourisme ». Le 23 avril 1966 le Président Raybaud annonce avec satisfaction que la Commission départementale d’équipement a été installée « samedi dernier ». Le préfet a présenté à l’occasion « la maquette de la Côte d’Azur 1985, et ce pour reprendre l’expression heureuse de notre grand quotidien régional Nice Matin ». « Votre exposé, M. le Préfet, fut remarqué. Il est en effet complet et brillant. Je l’ai su par le compte rendu fidèle que m’en ont fait plusieurs membres de la Commission ». Le Président Raybaud dit avoir particulièrement apprécié la conception du préfet sur le rôle de la Commission : « Le rôle de la Commission départementale d’Equipement peut être considérable. Il faut que par ses avis, ses suggestions, ses critiques même, elle m’aide à promouvoir l’expansion des Alpes-Maritimes par la création des équipements qui leur sont indispensables ». Peu à peu le département trouvait ses marques face à la région. La pédagogie administrative du Président Raybaud était récompensée. Epilogue Joseph Raybaud a poursuivi sa carrière politique pendant encore23 ans, comme maire de Levens, comme conseiller général, comme sénateur. Au Conseil général il est président, quasi inamovible, de la Commission des Finances et au Sénat il poursuit ses activités au sein de plusieurs commissions. Il est même élu vice-président de la Commission de Finances en 1988. Il a alors 84 ans ! Il a ainsi affronté toutes les réformes de l’administration territoriale : celle de 1972 ; celle mettant en place la Dotation globale de fonctionnement (DGF), dont il a été le rapporteur ; et celle de 1982, qui introduit la décentralisation, pour laquelle il a été le rapporteur pour avis de la Commission des Finances du Sénat ; il était, dit-il, favorable à cette réforme dans le principe mais hostile aux modalités d’application : pas de véritable décentralisation de la règlementation et pas de véritable décentralisation financière. Les débats de 1964 sont loin ! Leur souvenir s’est effacé, d’autant plus facilement que cette réforme ne s’inscrivait pas dans le mouvement de décentralisation. L’ombre de la loi de pluviôse planait sur elle. On a préféré oublier ce qui fut tout de même une formidable offensive technocratique. Vingt ans plus tard Joseph Raybaud se souvient surtout des difficultés qu’il a dû affronter : « J’ai été président du Conseil général à une mauvaise époque, celle des décrets de 1964 qui ont sonné le déclin de la liberté, le déclin de la République, en mettant en place la Région, avec la CODER dont on garde un si mauvais souvenir ». Le lecteur des discours qui forment la matière de cette étude aura sans doute une impression plus positive. Il y a bien eu bataille, mais les pouvoirs locaux ont résisté à la recentralisation de 1964. L’attitude de Joseph Raybaud en est un témoignage fort, sans doute un des plus nets. Sa défense institutionnelle du département -préfecture et conseil général ensemble- est particulièrement exemplaire. Son argumentation est complète et particulièrement cohérente : sur la nécessité d’avoir des rapports directs avec les administrations de l’Etat, sur la Commission départementale d’équipement, sur la mise en place d’une fiscalité locale autonome, sur la participation directe aux instances régionales. Dans tous ces domaines Joseph Raybaud défend et illustre le département. Il en fait le bastion des libertés locales contre toutes les dérives technocratiques … et contre toutes les atteintes que ces nouvelles formes d’administration pourraient porter à l’intégrité et à l’efficacité de l’Etat. Le département, et la commune, sont liés à l’Etat dans une sorte de partenariat ; le risque serait que des réformateurs irresponsables et nourris d’abstractions les séparent. Alors, Joseph Raybaud est-il jacobin ou girondin ? La question traverse toute cette étude. Chacun se la sera posée en lisant ces lignes. Cependant les réponses qu’apporte l’auteur de ces discours sont trop riches et trop nuancées pour qu’on puisse trancher. On a envie de répondre ni l’un ni l’autre. Mais la bonne réponse, c’est l’intéressé lui-même qui nous la donne, vingt ans plus tard. Il est, nous dit-il, « jacobin décentralisateur ». Voilà sans doute la bonne clé de lecture des discours du Président Raybaud.
Michel Bottin, « Le préfet de l’an VIII. Variations sur l’article 3 de la loi de pluviôse », in Actes du Colloque organisé par la Préfecture des Alpes-Maritimes sur le Bicentenaire de la Loi de Pluviôse an VIII, Recherches régionales, Côte d’Azur et contrées limitrophes, n°156, 2001, pp. 1-7.
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