Notes pour le cours d' Histoire de l'administration du territoire

 Communication au colloque

La governance tra Unione europea, Stato e regioni. Colloquio italo-francese organisé par l’Università italo-francese à Turin le 11 octobre 2003. « Rapporti tra UE, Stato e regioni : la fase discendente. La situazione francese »

 

La région française

entre Etat et Union européenne

Michel Bottin

Octobre 2003

"L’effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces ne s’impose plus désormais. Au contraire ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de sa puissance économique de demain". Ainsi s’exprimait le Général De Gaulle le    mars 1968 pour présenter le lancement d’un vaste projet de régionalisation. Au milieu des turbulences du printemps 1968 le Président de la République annonçait une double révolution de la tradition administrative française : une vraie décentralisation et une reconnaissance de la région comme échelon majeur d’administration. Le chantre de la construction capétienne de l’Etat[1], séduit par le discours régionaliste ambiant[2], prônait les solutions décentralisatrices comme remède à la crise politique et sociale. Le projet fut soumis au référendum le 27 avril 1969. Trop complexe, trop révolutionnaire peut-être aussi, il fut repoussé par les Français. Le Général quitta le pouvoir.

         On imagine mal aujourd’hui, alors que ces idées sont pleinement acceptées, combien cette position pouvait être nouvelle. Dans un pays profondément marqué par la tradition jacobine, la décentralisation avait toujours des relents girondins. Le principe d’unité et d’indivisibilité proclamé le 8 janvier 1790 était toujours le socle sur lequel étaient organisés les administrations territoriales. Le contester c’était risquer de tomber dans le fédéralisme, crime politique majeur pour les révolutionnaires. Le succès des Montagnards, victoire de Paris sur la Province, donnait à la centralisation tout son sens. La grande loi napoléonienne du 28 pluviôse an VIII n’en sera finalement que le prolongement durable. En 1969 rien n’avait fondamentalement changé même si à travers plusieurs séries de réformes, sous Louis-Philippe, sous Napoléon III au temps de l’Empire libéral, au début de la IIIe République, la centralisation avait été tempérée par quelques allégements de tutelle et par l’introduction du principe électif. Le préfet restait  dans chaque département le maître du jeu administratif.

         La prise de position gaullienne en faveur d’un fort niveau d’administration régionale n’était pas moins étonnante. Certes la région existait déjà, mais comme simple établissement public coordonnateur des administrations départementales. De Gaulle semblait, lui, annoncer l'avènement de la région de plein exercice. Dans une France marquée, dès 1789, par la disparition des ensemble provinciaux, c’était d’une certaine façon violer la mémoire de ces grands ancêtres qui firent du département la clé de l’organisation du territoire. C’était peut-être désorganiser la France en créant les conditions d’un retour des autonomies régionales. A droite comme à gauche des voix dissonantes se firent entendre.  François Mitterand n’hésitait pas à affirmer au Monde le 11 mars 1969 que le "découpage en 21 régions est dangereux pour l’unité de la Nation et pour l’autonomie des collectivités locales". Guy Mollet en 1971 dénoncera au cours d’un Conseil national du PS les "bavardages sur la région. Quant aux Gaullistes leurs réticences étaient clairement exprimées par le Président Pompidou le 20 octobre 1970 : "La région doit être conçue non comme un échelon administratif se superposant à ceux qui existent mais avant tout comme l’union des départements. Elle est pour les départements ce que sont les syndicats intercommunaux pour les communes. Elle permet déconcentrer les responsabilités en évitant de créer un écran supplémentaire".

L’arrivée au pouvoir en 1981 de l’Union de la Gauche a considérablement modifié la situation. La nouvelle majorité portait dans son programme un fort projet de décentralisation dans lequel la région prenait pleinement sa place. La nouvelle majorité y voyait un moyen de rupture politique et de régénération de l’Etat. Le Président Mitterrand, paraphrasant De Gaulle treize ans après, pouvait déclarer le 15 juillet 1981 : "La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire". Guidé par quelques personnalités acquises à la voie décentralisatrice et régionale, comme Gaston Deferre ou  Savary, la Gauche venait de procéder à une révision radicale de ses conceptions administratives. Alain Richard,  rapporteur du projet de loi, résumait ainsi la situation : "La Gauche s’est convertie à la décentralisation. La France s’est convertie à la Gauche. La France se convertit à la centralisation".

Une nouvelle ère commençait avec la loi du 2 mars 1982 :suppression de la tutelle administrative, transfert de l’exécutif départemental et régional aux présidents des conseils départementaux et régionaux, accès de la région au rang de collectivité territoriale, transfert de larges compétences.

De multiples lois et décrets ont aménagé au cours des années suivantes l’application de la loi de 1982. Deux axes en ressortent : la réflexion sur la décentralisation a progressé vers une compréhension approfondie du principe de subsidiarité et de l’administration de proximité, au rythme des transferts de compétences. Mais ce mouvement s’est fait au profit des trois catégories de collectivités locales, commune, département, région. Cette dernière n’a pas bénéficié d’une position avantagée lui permettant d’exercer une tutelle sur les collectivités de la région. En rejetant toute tutelle d’une collectivité sur une autre, la loi de 1982 empêchait ainsi la formation d’un pouvoir régional.

La réforme constitutionnelle du 17 mars 2003 s’inscrit dans cette continuité. Elle cisèle dans la Constitution des principes de décentralisation effective qui placent les collectivités territoriales sur un même plan. "Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposant d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences" (art 72, al.2).

La réforme constitutionnelle ne jette cependant pas les bases d’un Etat régionalisé. Dans une Europe où la consolidation des régions est un phénomène majeur, la France souligne son particularisme. La région n’a pu s’affirmer comme un échelon infra étatique privilégié.

Au delà de ce qui peut apparaître comme un paradoxe, la perspective historique montre combien cet échelon régional français est récent et artificiel (I).  Mais alors comment définir la région en France en 2003? Serait-elle une collectivité territoriale comme les autres, comme le laisserait penser les termes de la réforme constitutionnelle? (II) Si tel était le cas il faudrait en faire le fil conducteur de l’analyse des rapports que la région française entretien avec l’Union européenne (III).

I. La matrice centralisatrice

L’histoire de la région en France a fait l’objet de multiples études. On se limitera ici à en faire ressortir ce qui est nécessaire à l’exposé. On en analysera d’abord l’origine pour en faire ressortir la nature profonde (A). On soulignera ensuite combien le phénomène régional français est loin de toute référence provinciale (B).

A.   Les origines technocratiques

Construction récente, la région est née de deux préoccupations, l’efficacité économique et la rationalité administrative. Chacune a sa logique de développement et son histoire.

La prise en considération d’un niveau économique régional apparaît timidement avec la loi du 9 avril 1898 qui permet le regroupement des Chambres de Commerce. Le succès fut limité mais cette idée trouva dans les difficultés de la guerre de 14-18 un terrain favorable : une circulaire du 25 août 1917 engage les Chambres de Commerce a opérer des regroupements pour traiter des problèmes communs. De là naquirent les régions Clémentel, du nom du ministre du Commerce qui en est l’initiateur. Une étape décisive fut franchie avec le décret-loi de 1938 qui transformait ces regroupements en établissements dotés de la personnalité morale et percevant des cotisations des Chambres de Commerce[3]. Le Gouvernement de Vichy poursuivit le processus mais en lui donnant, comme on le verra plus loin, une orientation à la fois plus provincialiste et plus technocratique.

La IVe République s’inscrit dans cette continuité avec la reconnaissance en 1954 des Comités d’expansion économique [4] Une conjoncture économique difficile accélère le mouvement: le décret du 30 juin 1955 prévoit l’établissement de Programmes de développement régional dans le cadre des Chambres régionales de Commerce et d’Industrie en liaison avec le Commissariat au Plan[5]. L’arrêté du 28 octobre 1956 qui divise la France en 22 régions de programme [6]marque le point d’arrivée de cette démarche planificatrice. Un Comité des plans régionaux présidé par le commissaire général au Plan s’assure de la cohérence des plans régionaux avec le Plan national. Il prend le nom de Comité de régionalisation du Plan[7].

A cette évolution fait écho la construction administrative. Ne cherchons pas l’origine de la région dans le regroupement des départements. Les Constituants de 1789 avaient interdit toute tentative en ce sens de crainte de ressusciter les provinces. Avec moins de réticences, la loi de 1871 permettait de réunir des conférences départementales sans pouvoir propre de décision et autorisait, pour les réalisations plus concrètes, des ententes départementales pour la gestion d’intérêts communs et les syndicats mixtes[8].

Cherchons plutôt l’origine de la région dans les circonscriptions des administrations spécialisées. Il faut ici remonter à l’œuvre napoléonienne pour apprécier la portée de la question. Il n’y aurait pas, avant les réformes récentes, de niveau régional d’administration entre le département et l’Etat. Cette affirmation, très répandue, masque une évidence : de très nombreuses administrations fonctionnent depuis l’époque napoléonienne à un niveau supra départemental : justice, armée, université, eaux et forêts, douanes, mines, industrie, etc. La région administrative est en germe dans ces découpages complexes et divers. Ce chevauchement des circonscriptions fit l’objet de très nombreuses critiques sous la VIe République. Celles-ci aboutissent dans un décret de 1960 qui définit 21 régions baptisées Circonscriptions d’action régionale qui devaient servir de cadre pour harmoniser les autres circonscriptions. La tâche fut difficile. Une dizaine d’années plus tard, sur 70 grands services publics concernés à peine plus de 40 avaient été harmonisés[9]. En 1963 est créé le délégué à l’Aménagement du territoire et à l’action régionale. Le préfet coordonnateur devient son correspondant[10]. Le cadre de la région était fixé. Il restait à préciser les institutions, ce que firent les décrets du 14 mars 1964. La région ni établissement public, ni collectivité territoriale n’était qu’une simple circonscription administrative.

         B. Le rejet de l’Etat régional

On a laissé de côté jusqu’ici la réflexion du Gouvernement de Vichy en matière de régionalisation parce qu’elle est de nature à éclairer le débat sur les fondements historiques du découpage. Les choix de la Révolution nationale, dès l’été 1940, semblent à première vue participer d’un retour aux sources de la province traditionnelle. Le régime faisait de la "restauration des provinces" un élément clef de sa politique mais dès le mois d’août 1941 la Commission administrative du Conseil National posait pour principe le maintien des départements. Les provinces nouvelles ne pouvaient être, au mieux, que de simples regroupements de départements…concurrencés par des départements toujours bien vivaces."Les provinces de Vichy ne sont certainement pas une reconstitution archaïsante, elles procèdent plutôt d’un effort moderniste pour repenser le découpage national en fonction d’impératifs économiques" [11]. Elles procèdent des expériences antérieures du régionalisme économique. Le travail de la Commission du Conseil National chargée de la réorganisation administrative montre en tout cas combien ce retour aux origines de la matrice provinciale fut difficile, combien il souleva de débats. Le découpage ne se fera finalement pas. Il n’en sortira que le préfet de région créé par une loi du 19 avril 1941.

La province n’est manifestement plus une matrice opératoire pour un découpage régional. Peu importe alors qu’en 1956 on ait donné à 15 régions de programme, sur 22, des dénominations de province. Les poussées régionalistes ou provincialisantes qu’on trouve ici et là, en Bretagne, en Alsace ou ailleurs ne sont plus dans cette seconde moitié du XXe siècle que des données marginales du processus régional.

Les racines ont été coupées. Un examen superficiel des dénominations le montre amplement. A côté de la Bretagne, du Limousin ou de la Bourgogne on trouve des appellations hybrides comme la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ou Languedoc-Roussillon ou même des appellations purement géographiques, simples comme Aquitaine ou complexes comme Rhône-Alpes voire des collages départementaux comme Nord-Pas-de-Calais. On versera au dossier le nombre important de circonscriptions régionales qui ne correspondent plus aux contours des anciennes provinces : la Normandie est divisée, tout comme le Languedoc, la Bretagne est amputée de Nantes, etc. Enfin on remarquera à propos des chefs-lieux de région que rares sont ceux qui sont d’anciennes capitales provinciales: 16 d’entre eux sont certes d’anciennes résidences d’intendants mais on n’y trouve que cinq anciens sièges de Parlements et sept anciens sièges de pays d’Etats.

Mais rien n’empêchait les nouvelles régions, produits de la technocratie, de s’enraciner! La généralisation du suffrage universel direct pouvait avec le temps favoriser cette consolidation. Certains pensaient que cela était dans la logique de la "régionalisation". La crainte de raviver les revendications provinciales fut plus forte. Alain Peyrefitte alors ministre des Réformes administratives rapporte une conversation qu’il  eut le 23 octobre 1970 avec le Président Pompidou à propos de l’élection, à titre expérimental, d’assemblées régionales en Champagne-Ardennes et en Rhône-Alpes[12]. "C’est une opération dangereuse! répliqua le Président. La restauration de notre unité nationale et de l’Etat est encore trop récente pour que je hasarde une telle affaire. Dès qu’on aura lancé cette expérience dans deux régions, toutes les autres voudront en bénéficier sans attendre! A commencer par les Bretons, les Corses, les Alsaciens"… "Les régions, poursuit le Président, il y en a trois ou quatre qui n’existent que trop, les autres n’existent pas; elles sont parfaitement artificielles. Les départements, eux, ont un passé derrière eux. Les gens sont habitués à y vivre. Ces régions autonomes c’est une idée de technocrate parisien. Personne n’en veut vraiment, sauf eux et quelques complices qu’ils retrouvent dans les métropoles et qui espèrent décrocher un destin régional. Croyez-moi, si les Français avaient envie de régions, cela se saurait et elles existeraient déjà". Fermez le ban!

La France ne sera pas un Etat régional et la région ne deviendra pas une collectivité territoriale. La loi du 5 juillet 1972 "portant création et organisation des régions" écarte l’élection des conseils au suffrage direct et fait de la région un simple établissement public. La position ne variera pas durant le septennat de Valéry Giscard d’Estaing. Celui-ci devant la Conférence nationale d’aménagement du territoire tenue à Vichy en décembre 1978 marquait son refus de "créer un centralisme régional se substituant au centralisme étatique" [13].La réforme de 1982 porte les marque de toutes ces arrières pensées et réticences.

II. La région à travers les lois de décentralisation

L’histoire, ancienne et récente, éclaire la réforme de 1982. Derrière ses aspects extrêmement novateurs elle met en œuvre de fermes moyens pour encadrer la région et empêcher toute évolution vers un pouvoir régional. On se situe dans la continuité. Oui à la décentralisation non à un Etat régional (A). Cela vaut pour la réforme de 1982 comme pour celle de 2003. Ici encore la continuité l’emporte (B).

         A. La loi de 1982 et ses adaptations

Quelle est la place de la région dans la loi relative "aux droits et libertés des communes, départements et des régions" du 2 mars 1982 ? Le rapport Richard éclaire la question : il s’agit d’une loi de décentralisation "qui lève les entraves au développement des libertés et responsabilités locales". Cette loi "n’est qu’une première étape, d’autres viendront pour donner à la région sa vraie dimension" [14].

Dès le 2 mars la région apparaît en effet comme la grande gagnante de la réforme. Elle devient collectivité territoriale de "plein exercice", comme l’étaient déjà depuis longtemps les communes et les départements. Mais cette révolution s’opère dans le cadre très favorable de la nouvelle décentralisation : les préfets de département et de région ne sont plus exécutifs des conseils généraux et des conseils de région; la tutelle administrative disparaît pour toutes les collectivités locales. Le Conseil Constitutionnel développera avec le temps une jurisprudence protectrice de cette décentralisation à travers le "principe de libre administration"[15].

La réforme semble consacrer l’avènement de la région comme interlocuteur privilégié de l’Etat au niveau local. Les lois d’application viendront tempérer cette première impression. La loi du 7 janvier 1983 introduit deux dispositions essentielles : aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. La région ne pourra donc entrer en concurrence avec le département. On est là au cœur de la "décentralisation à la française".

 La seconde disposition procède de même avec les compétences transférées : la loi les fractionne sur le principe des "blocs de compétences". Gaston Deferre, promoteur de la loi, en avait dégagé le principe devant les commissions du Sénat en juillet 1982 : à la commune revient "le maîtrise du sol, c’est à dire l’essentiel des compétences dans le domaine de l’urbanisme et la responsabilité des équipements de proximité"; le département se voit confier "une mission de solidarité et de péréquation par la gestion des services d’aide sociale et par une redistribution entre les communes"; la région "connaît un renforcement de son rôle de réflexion, d’incitation et d’impulsion en matière de planification, d’aménagement du territoire et plus généralement d’action économique et de développement. A ce titre elle reçoit une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle"[16]. Le temps se chargera de compliquer la présentation.

La répartition se fera progressivement, étalée sur environ 4 ans jusqu’en 1988. En fait c’est une nouvelle "philosophie institutionnelle" [17] qui se dégage avec la recherche du "niveau adéquat d’exercice des compétences, un niveau supérieur n’étant appelé que dans les cas où les niveaux inférieurs ne peuvent pas eux-mêmes exercer les compétences correspondantes. L’Etat doit ainsi déléguer aux collectivités tous les pouvoirs qu’elles sont en mesure d’exercer" [18]. Ainsi s’exprimait le rapport de la Commission Guichard de 1976 qui semble de plus en plus inspirer les développements de la réforme.

Le principe de subsidiarité vient de faire son entrée dans le droit public français, subrepticement presque[19]. La plupart des compétences se trouvent progressivement partagées.  Dans certains cas même, tous les niveaux sont compétents sans articulation précise. La notion de "collectivité chef de file" comme solution à l’émiettement des compétences commence à prendre corps. Adossée à la technique des financements croisés elle donne un nouveau visage à la décentralisation[20]. La logique initiale de spécialisation a "ainsi cédé progressivement la place à des rapports de coopération entre les collectivités publiques au sein desquels le contrat, davantage que la loi, sert de mise en cohérence de l’action publique" [21].Ceux qui annonçaient il y a 20 ans l’avènement de la région se sont trompés. Le département a résisté.

         B. La réforme constitutionnelle de 2003

La récente réforme constitutionnelle  s’inscrit dans la continuité des lois et décrets qui depuis 1982 ont bouleversé le paysage institutionnel français : d’une part une forte décentralisation certes, mais au plan administratif et non politique; d’autre part un refus de placer la région en position de supériorité vis-à-vis des autres collectivités. Alors pourquoi une réforme constitutionnelle? Essentiellement pour fixer ces acquis, éviter les aléas de la jurisprudence constitutionnelle sur quelques questions délicates, empêcher l’administration d’Etat de profiter du foisonnement des textes pour recentraliser.

On retiendra ici quatre problèmes essentiels que la réforme est susceptible de mieux éclairer : le principe de subidiarité, le pouvoir réglementaire local, la notion de collectivité chef de file, le statut des collectivités d’outre-mer.

"Les collectivités locales ont vocation à prendre des décisions relatives à l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelon"(art.72 al. 2).Le principe de subsidiarité se trouve ainsi constitutionnellement affirmé…même si le texte n’emploie pas le terme! Faut-il y voir une conséquence de l’affirmation du principe en droit communautaire? Sans doute, mais on remarquera qu’il s’agit ici d’une subsidiarité descendante. Le nouveau principe "vise à de larges délégations de compétence vers les collectivités locales et non comme en droit communautaire, à faire remonter vers le niveau central les compétences qui ne sauraient être utilement exercées par les collectivités de base" [22].

Ceci dit le texte ne règle pas tout :les collectivités territoriales ont seulement "vocation" à prendre des décisions et le fondement d’efficacité, "le mieux mise en œuvre", de préférence à un critère de proximité, pourra toujours laisser le passage à des recentralisations ponctuelles" [23].

Ence qui concerne le pouvoir réglementaire local les collectivités peuvent "déroger à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences" (art.72, al.. 3). Cette disposition officialise le droit à l’expérimentation. Le Conseil Constitutionnel avait d’ailleurs déjà, à propos de la Corse, dans sa décision du 17 janvier 2002 considéré que le législateur pouvait "confier à une catégorie de collectivité locale le soin de définir, dans les limites des compétences qui lui sont dévolues, certaines modalités d’application de la loi" [24]. Le nouvel article élargit cette possibilité à toutes les collectivités. Il ne s’agit toutefois pas d’un pouvoir de déroger aux lois; il s’agit seulement de faciliter l’application. "A aucun moment la révision constitutionnelle n’a … eu pour objet de permettre une intervention du règlement  en dehors de la loi" [25]. Il n’y a pas de pouvoir réglementaire initial en dehors de la loi. Si cela avait été le cas, chaque collectivité aurait pu en bénéficier, mais il est clair que les conséquences auraient été particulièrement importantes au niveau régional. C’est en toute connaissance de cause que le constituant à repoussé cette orientation vers un Etat régional.

"Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune". Cet art.72 al.5 consacre la notion de collectivité chef de file". Il reviendra à la loi de définir en fonction des nécessités qui de la commune, du département et de la région, occupera dans tel ou tel domaine, la position dominante. La disposition relativise considérablement la position régionale; la subsidiarité cesse d’être globale, elle varie en fonction des domaines. Les pessimistes parleront de "vision kaléidoscopique de la décentralisation" [26].

La réforme prend en compte la diversité des outremers. Neuf articles y sont consacrés. D’un côté les régions d’outre-mer (ROM) et les départements d’outre-mer (DOM),  de l’autre les nouvelles collectivités d’outre-mer, les COM, (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et Wallis et Futuna et, à part, la Nouvelle Calédonie et chacune de ses provinces.

Les nouvelles dispositions permettent de prendre en compte l’évolution prévisible des statuts. On considérera, pour simplifier, que la réforme laisse apparaître la possibilité d’un droit spécifique à chaque DOM ou ROM[27]. En ce qui concerne les COM, elles peuvent accéder à une large autonomie. Leurs assemblées délibérantes pourront adapter les actes de nature législative qui resteront cependant de la compétence du Conseil d’Etat statuant au contentieux[28]. Ce sont des évolutions qui étaient déjà amorcées pour la Polynésie Française et la Nouvelle Calédonie. Il s’agit là d’une "régionalisation politique à la marge" [29].

III. L’aspiration européenne
 

La région française telle qu’elle apparaît à la suite des analyses précédentes, semble disposer de faibles moyens pour tirer parti du mouvement qui peu à peu consolide les positions régionales partout en Europe. L’approche est pessimiste dans la mesure où elle néglige  les aspirations européennes des régions en France. Les initiatives, principalement portées par les programmes européens de développement, se multiplient. Elles illustrent la montée en puissance du niveau régional (A). Pourtant le système administratif territorial français encadre toujours l’exercice des compétences régionales(B).

                   A. Prise de conscience européenne

La région est depuis son origine le lieu où sont coordonnées les politiques d’aménagement du territoire. Les lois de décentralisation, de 1982 à 2003, n’ont rien changé à cette orientation. Les lois d’application qui suivront jusqu’en 2005 et qui ont pour objectif de bâtir la "République des proximités" dont parle le chef du Gouvernement Jean-Pierre Raffarin, ne modifieront pas cette donne. Dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales approuvé en Conseil des ministre le 1er octobre 2003 la région est bien chef de file en matière de développement économique.

Parallèlement, la région a pris conscience de sa dimension européenne. Les aides constituent une incitation puissante. En 1995 on estimait qu’elles constituaient 10 à15% du budget des collectivités locales[30]. Le pourcentage est évidemment supérieur pour la région, interlocuteur privilégié en matière de fonds structurels. Reconnue à la fois par l’Etat et par l’Union européenne comme acteur économique régional, elle dispose de tous les moyens pour renforcer sa position. On constatera cependant que les régions françaises ont tardé à prendre position, tant par manque de vision européenne que parce que l’Etat les a longtemps tenues à l’écart du droit communautaire.

Depuis une dizaine d’années les choses ont sensiblement évolué[31]. D’abord parce qu’on assiste à une pénétration du droit communautaire dans les structures et les processus territoriaux. Ensuite parce que les régions ont découvert l’intérêt du "lobbying" à Bruxelles. Toutes y ont maintenant une adresse. A l’exemple des régions les plus dynamiques en cette matière, les représentations régionales se sont renforcées. Enfin cette orientation a gagné en rationalité et en efficacité depuis la création du Comité des Régions. Elle évolue vers un processus d’association des collectivités locales à la préparation des décisions communautaires. Depuis le Traité de Maastricht on assiste à une nette évolution vers un "partenariat".

Il n’en reste pas moins que la région française, comparée à d’autres, dispose de moyens très limités, voire inexistant de participer, tant à la définition des positions nationales sur les politiques européennes  qu’à la mise œuvre des règles européennes: sur le premier point la région en est réduite à utiliser des moyens indirects pour se faire entendre du législateur français et ne peut guère compter que sur les possibilités offertes par le Comité des Régions pour participer à la préparation des dossiers au niveau communautaire. Sur le second point, la région française ne peut profiter du principe d’autonomie institutionnelle puisque c’est l’Etat qui précise dans quelle mesure la collectivité locale peut de façon autonome appliquer le droit communautaire; dépourvue de pouvoir normatif la région française ne peut, à son  niveau, participer à l’élaboration de ce droit[32].

La région française, malgré ces handicaps, n’est pas dépourvue de possibilités d’ouverture européennes. Il est difficile de dire si elle doit attendre quelque chose d’éventuelles interventions européennes en matière de respect des autonomies et du principe de subsidiarité. On remarquera simplement que depuis le Traité de Maastricht, le principe de subsidiarité a changé de signification : il n’est plus tellement comme le souhaitaient les rédacteurs du Traité un principe de répartition des compétences entre l’Union et l’Etat qu’un "moyen pour l’Union de se faire juge de la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales pour l’application du droit communautaire" [33]. La région française, pourtant mal partie, peut trouver ici une ouverture vers un pouvoir régional. L’Europe provoque une aspiration.

Les critiques, ou les regrets, qui se manifestent ici et là  portent moins sur les pouvoirs que sur les capacités des régions. Si les régions françaises sont moins performantes que d’autres c’est peut-être une question de taille. Giscard d’Estaing, président de la région Auvergne, estimait en 1999 qu’un budget de 800 millions d’euros était nécessaire pour mener une politique régionale. Sur les 22 régions françaises seules quatre ou cinq ont, estime-t-il, une taille européenne.

La grande région est un thème à la mode. Le Conseil régional des Pays de Loire s’est prononcé pour un grand ouest englobant la Bretagne, le Poitou-Charentes et les Pays de Loire. L’objectif n’est plus tellement d’être vu de Paris que de Bruxelles. C’est ce que laisse entendre Jean-Pierre Soisson, président de la région Bourgogne à propos d’un regroupement des régions Champagne-Ardennes, Lorraine, Alsace, Franche-Comté et Bourgogne: "A Bruxelles nous sommes considérés comme ayant la taille idéale dans la préfiguration des grandes régions européennes". Le propos est pro européen. Et s’il était également marqué par une sourde hostilité envers l’administration régionale de l’Etat et l’aménagement du territoire? Une taille supérieure serait de nature à brouiller complètement les repère administratifs traditionnels. La région née des préoccupations du Plan dans les années 1950 quitterait ainsi son berceau et voguerait librement vers une Europe des régions.

Giscard d’Estaing laisse percer dans une interview[34], à propos de la réunification de la Normandie, le fond de la question. Question de la journaliste: "Faut-il des incitations financières pour regrouper les régions? "Il faut d’abord, répond l’ancien président de la République, que le mouvement de regroupement conserve une certaine spontanéité et une liberté démocratique. Cela ne peut-être une carte fabriquée par l’administration centrale à Paris, l’initiative doit procéder d’un mouvement régional. Il faut aussi éviter les obstacles, c’est à dire éviter de soumettre à des avis préalables, dépendant d’organismes qui ont intérêt à ce que ce mouvement ne se fasse pas". "Vous pensez à la DATAR? demande la journaliste" ."A la DATAR et aussi aux nombreuses instances qui peuvent bloquer ce genre d’évolution. C’est ce qui s’est passé dans le cas du rapprochement entre les deux Normandie".

         B. La place du système administratif français

Le système administratif français est, comme on vient de le voir, bien présent, capable d’encadrer et d’affaiblir l’expression d’un pouvoir régional en formation. Le rôle de l’Etat dans la mise en œuvre des actions communautaires à finalité régionale reste fort. La position de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale est puissante. La présentation que la DATAR fait de son rôle européen est dénuée de tout complexe: "Les politiques d’aménagement du territoire prennent aussi naissance à Bruxelles. La DATAR assure dans ce cadre un rôle d’interface entre la Commission européenne et les régions  pour la mise en œuvre des fonds structurels" [35]. Cette présence de l’Etat se prolonge jusqu’en région puisque le pouvoir est déconcentré entre les mains du préfet de région et de son Secrétariat général pour les Affaires Régionales, le SGAR[36]. La région ne saurait ainsi mener une politique de financement européen en dehors des cadres fixés par le Contrat de Plan Etat-Région.

Enfin c’est surtout à travers la place du département que se perçoit le mieux l’handicap régional et la résistance des positions traditionnelles. Le département est à la fois un partenaire et un concurrent de la région. Ainsi le préfet met-il en œuvre les tranches de programmes communautaires en son nom ou au titre des services départementaux. On comprend mieux que la représentation française au sein du Comité des Régions soit mixte, 12 élus régionaux, 6 élus départementaux, 6 élus communaux[37].

C’est sans doute en matière de relations transfrontalières que le  rôle européen du département s’est le plus développé. La loi du 2 mars 1982, art.65, ne lui était pourtant pas favorable. Elle permettait seulement  aux conseils généraux de  conclure, avec accord du gouvernement, des conventions de concertation et de coopération. Les circulaires qui suivirent, et qui visaient à préciser l’articulation de la loi avec la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales signée à Madrid le 21 mai 1980, on confirmé l’optique restrictive: exclusivité des régions, coopération de région à région, contrôle de l’Etat[38].

Le foisonnement des initiatives transfrontalières a fait éclater le cadre prévu. C’est ce que prend en compte la loi du 6 février 1992 qui élargit cette possibilité aux autres personnes publiques concernées et substitue à la notion de coopération transfrontalière celle, plus large, de "coopération décentralisée". Il n’est d’ailleurs pas nécessaire que les collectivités contractantes soient de même niveau[39].

Pour limiter l’analyse aux seules relations transfrontalières, il semble que le département a su, mieux que d’autres collectivités, tire parti des solutions nouvelles. L’aspiration européenne a produit des effets importants. Les programmes INTERREG III en sont un moteur puissant. Le Conseil général des Alpes-Maritimes souligne dans sa présentation des programmes européens que le département est devenu "aux côtés de la Commission européenne, de l’Etat et de la Région, le principal partenaire des projets de coopération transfrontalière avec nos voisins italiens". Le développement de ces programmes s’appuie de plus en plus sur des structures spécifiques comme pour les Alpes franco-italiennes, la Conférence des Trois Provinces, la Conférence des Alpes franco-italiennes et l’Arc Latin [40]. On pourrait penser que cette pratique ne concerne guère que des départements soucieux de mettre en œuvre une politique transfrontalière spécifique, insuffisamment prise en compte par les région auxquelles ils appartiennent. L’exemple de l’Alsace montre le contraire: la régions et les deux départements, Haut-Rhin et Bas-Rhin, œuvrent de façon conjointe sur le domaine transfrontalier[41].

Cette intervention du département est un phénomène majeur qui ne concerne d’ailleurs pas que les programmes INTERREG III. L’Objectif 2 est ainsi développé en région Aquitaine sur la base d’un partenariat région-départements: les cinq Comités départementaux de programmation, co-présidés par le préfet et le président du Conseil général du département, après instruction du dossier par les services départementaux et régionaux de l’Etat, transmettent un avis au Comité régional de programmation d’Aquitaine, lui même co-présidé par le préfet de région et le président du Conseil régional. Noter que c’est le préfet de région qui est l’autorité publique juridiquement responsable de la gestion des fonds structurels en région. Le principe du partenariat modifie ainsi complètement  la relation région-Union européenne. Il s’impose à tous les stades de la procédure et place autour de la même table Commission européenne, services déconcentrés de l’Etat membre, autorités régionales, départementales et plus largement locales[42].



[1]"L’effort multiséculaire…". Le Général parlait en fin connaisseur de l’histoire de France. Paul-Marie Couteaux, De Gaulle et la tradition capétienne, in De Gaulle en son siècle ,T. 2, Paris, Institut Charles De Gaulle, Plon-La Documentation française, 1992, pp. 243-266.

[2] Pour ne rappeler qu’un seul discours, parmi les plus influents, Robert Lafont, La révolution régionaliste, Paris, Gallimard, 1967.

[3] Olivier Vernier, Des aspirations identitaires sous l’Etat français, in Le Midi dans la Nation française, Editions du Comité des Travaux Historiques et Scientifiques, 2002, pp. .225-236, à la p. 227.

[4] Jean-Jacques et Michèle Dayries, La régionalisation, Col. Que sais-je?, 1978, p. 26.

[5] Gérard Belorgey, Le gouvernement et l’administration de la France, Paris, Armad-Colin, 1970, p. 335.

[6] Dayries, La régionalisation, op. cit., p. 27.

[7] Belorgey, Le gouvernement et l’administration de la Francee, op. cit., p. 336.

[8] Ibidem, p. 334.

[9] Ibidem, p. 335.

[10] Ibidem, p. 336.

[11]Pierre Poumarède cité par O. Vernier, Des aspirations identitaires sous l’Etat français, op.cit.,p. 230.

[12] Alain Peyrefitte, Le mal français, Paris, Plon, 1976, p. 452.

[13] Pierre Bodineau et Michel Verpeaux, Histoire de la décentralisation, Col. Que sais-je ?,1993, p. 95.

[14] Documents d’études, L’administration territoriale, Paris, La Documentation française, p. 13.

[15] Alain Delcamp, France: l’expérience de la décentralisation, in Les collectivité décentralisées de l’Union européenne, dir Delcamp, Paris, La Documentation française, 1994, p. 156.

[16]Delcamp, France:: l’expérience de la décentralisation, op. cit., p. 160.

[17] Ibidem

[18] Ibidem

[19] Sur ce principe et ses implications, Alain Delcamp, L’Europe et la subsidiarité, in Quelle administration territoriale pour le XXe siècle en France et dans l’Union européenne ?, Jean-Claude Némery ed., Paris, L’Harmattan, 2001, pp. 71-84

[20] Gustave Peiser, Le département est-il amené à disparaître ?, in Mélanges Roger Decottignies, Presses Universitaires de Grenoble, 2003, pp..253-258, à la p. 266.

[21]Jean-François Brisson, Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition matérielle des compétences entre l’Etat et les collectivités locales, in Actualité Juridique Droit administratif, 24 mars 2003, pp.529-539, à la p. 529.

[22] Brisson, Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition, op. cit., p. 531.

[23] Ibidem, p. 531

[24] Ibidem, p.535

[25] Pierre-Laurent Frier, Le pouvoir réglementaire local, force de frappe ou puissance symbolique ? in Actualité Juridique Droit administratif, 24 mars 2003, pp 559-563, à la p. 560.

[26] Brisson, Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition, op. cit., p. 538.

[27] Jean-Philippe Thiellay, Les outre-mers dans la réforme de la Constitution, in Actualité Juridique Droit administratif, 24 mars 2003, pp 564-570, à la p. 568.

[28] Thiellay, Les outre-mers dans la réforme de la Constitution, op. cit., p. 569.

[29] Olivier Gohin, La nouvelle décentralisation et la réforme de l’Etat en France, in Actualité Juridique Droit administratif, 24 mars 2003, pp. 522-528, à la p. 527.

[30] Jean Vergès, Réflections et interrogations sur les rapports de l’union européenne avec les collectivités territoriales et ses Etats membres, in L’Union européenne et les collectivités territoriales, Jean Vergès ed., pp. 197-208, à la p. 197.

[31] "La situation française a faiblement évolué quant aux possibilités d’activité internationale des collectivités locales, et en particulier des régions", Joël Rideau et Sophie Perez, La place des régions dans le système institutionnel de l’Union européenne in L’Union européenne et les collectivités territoriales, op. cit., pp. 7-43, à la p. 33.

[32]Joël Rideau et Sophie Perez, La place des régions dans le système institutionnel de l’Union européenne, op. cit., pp. 23 sq.

[33] Jean Vergès, Réflections et interrogations, op. cit., p. 203.

[34] Figaro Economie, 23 mai 2002.

[35] Site Internet de la DATAR.

[36] Pierre Pougnaud, Les collectivités locale et l’Europe, Paris, Berger-Levrault,  1992, p. 20.

[37] Joël Rideau et Sophie Perez, La place des régions dans le système institutionnel de l’Union européenne, op. cit., p. 13.

[38] Jean-Marie Raynaud, Les institutions de contact, in Les Alpes-Maritimes et la frontière, Centre d’Histoire du droit de l’Université de Nice, Nice, Serre ed., 1992, pp. 175-187, à la p. 181.

[39] Actualité Juridique Droit administratif, 24 mars 2003, p. 594.

[40] Site Internet du Conseil général des Alpes-Maritimes.

[41] Sites Internet des collectivités concernées.

[42] " La mise en œuvre du Document Unique de Programmation (DOCUP) 2000-2006 dans les Pyrénées-Atlantiques", in site Internet du Conseil général des Pyrénées-Atlantiques.

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