Michel Bottin

Professeur à la Faculté de droit,  Université de Nice

Laboratoire ERMES

Il est difficile d’entrer dans la problématique de cette journée d’études sur « Notables et notabilités » en faisant l’économie d’une définition. Produits des événements et des évolutions ces termes sont difficiles à cerner. Dépourvus de fondement institutionnel fort, l’un et l’autre semblent recouvrir des réalités changeantes. C’est pour l’historien du droit, et plus généralement pour le juriste, une situation inconfortable.

Comment en sortir ? On peut commencer par baliser le sujet de deux façons :

D’abord en remarquant que si le terme notable revêt une forte connotation sociologique il a pu être employé dans le passé dans un cadre institutionnel précis, celui des assemblées de notables qui faisaient fonction, en certaines périodes, d’Etats généraux en rassemblant les plus notables de chaque ordre, Clergé, Noblesse et Tiers état.

 On ajoutera que si le terme notabilité a pour fonction de définir la qualité de ce qui est notable, il sert aussi depuis l’an VIII et les listes de confiance à qualifier des personnes distinguées par le pouvoir en vue d’occuper des postes de responsabilités.

 Cette approche a pour avantage de permettre une distinction entre d’une part le notable personnage naturellement puissant par sa richesse, indépendamment de toute considération publique, et d’autre part la notabilité, personnage bénéficiaire d’une reconnaissance de l’Etat[1].

Ceci posé la distinction qui est faite à partir de cette reconnaissance par l’Etat entre notable et notabilité n’est pas pour l’historien du droit aussi pertinente qu’il y paraisse. D’ailleurs il est légitime de se demander si l’emploi du terme notabilité au début du XIXe siècle ne vise tout simplement pas à éviter celui de notable. Treize ans après, le souvenir des Assemblées de Notables de 1787 et 1788 est encore trop net pour que le terme puisse être utilisé sans risque de confusion !

Ensuite en précisant que nous n’avons à nous intéresser ici qu’au notable et à la notabilité au plan local. Le thème général de notre programme de recherches, La politique au local, impose un éclairage spécifique. On évitera ainsi toute perspective nationale, laissant de côté toute la problématique propre aux « grands notables » autrefois dégagée par J.A. Tudesq.

 La thématique locale est riche de perspectives. Elle impose de descendre aux sources juridiques et institutionnelles de la notabilité. Ces questions paraissent connues. On remarquera toutefois qu’elles sont habituellement abordées par les juristes sous l’angle des fonctions administratives exercées au plan local. Nous avons une perception administrative, plus que politique, de ces fonctions : maire, conseiller général, municipal ou autre, sont des institutions administratives étudiées en tant que telles. Leur dimension politique est seconde et difficilement saisie par l’approche institutionnelle. Les Girondins sont passés par là. D’ailleurs depuis l’an VIII les choses sont claires, la fonction politique locale est assumée par le préfet. « C’est le gouvernement local par une administration politique à la discrétion du pouvoir central »[2]. Et pourtant, la notabilité, en tant que pouvoir politique, est bien un phénomène institutionnel défini par le droit. C’est le législateur qui en fixe les cadres. Deux histoires institutionnelles coexistent donc: l’une est administrative, l’autre est politique. C’est de ce second aspect dont il est question ici.

On a choisi ici d’étudier la notabilité d’élection, à l’exclusion de toute autre approche économique ou culturelle par exemple, tout simplement pace que l’élection offre un cadre institutionnel cohérent à cette approche et qu’elle permet d’éclairer les phénomènes actuels de notabilisation politique. Elle donne naissance à une forme durable de notabilité et à des comportements comparables dans le temps. Cette histoire a un commencement : la loi du 21 mars 1831 qui organise l’élection des conseillers municipaux bientôt suivie par celle du 22 juin 1831 pour les conseillers départementaux et d’arrondissement. Ainsi naît le notable d’élection, réalité institutionnelle. Les formes pourront changer mais le fondement électif donnera toujours une unité à un ensemble de situations très diverses.

Ceci posé on peut procéder à l’intérieur de ce cadre institutionnel électif à de multiples distinctions, selon le niveau d’exercice, selon les modalités de vote, selon les périodes, etc. Il en est cependant une que domine les autres parce qu’elle touche à l’essence même du pouvoir de la notabilité. C’est celle qui permet de faire la différence entre l’élu qui conseille, dans un conseil ou une commission, et celui qui gère en travaillant au sein d’un exécutif. L’analyse de la notabilité doit prendre en compte ces situations.

On trouve en France plusieurs dizaines de milliers d’élus de toutes catégories. L’approche institutionnelle permet de les considérer comme des notabilités. Peu importe que cette notabilité soit limitée à la simple fonction de conseiller municipal de petit village. Ce « petit notable[3] » participera à la vie publique d’une façon différente du simple citoyen. Cette relation avec la chose publique fait de lui une notabilité, un intermédiaire et une référence. On ne cherchera pas ici à dresser des typologies mais seulement à  repérer les cadres juridiques dans lesquels s’inscrivent les différentes formes de notabilité élective. On limitera l’analyse institutionnelle à quelques questions.

Le vote

Les lois de 1831 et 1833 ont fait entrer la politique dans les conseils municipaux, d’arrondissement et généraux en établissant l’élection de ces conseillers. La notabilité n’est plus la créature du préfet ou du gouvernement. Elle puise dans l’élection une légitimité politique qu’elle n’avait pas auparavant. Cette légitimité dépend évidemment des conditions du vote : en suffrage censitaire elle repose sur un corps électoral réduit, encore que pour l’élection des conseillers municipaux il faille tenir compte de la pratique d’accorder le droit de suffrage aux plus imposés, ce qui élargit le corps électoral  à plusieurs centaines de milliers de citoyens.

Ceci explique que la mise en place du suffrage universel en 1848 ne bouleverse pas fondamentalement la situation. D’ailleurs la pratique de la candidature officielle sous le Second Empire, qui notons le, ne relève pas du fait mais du droit, vient tempérer cette légitimité par le choix fait par le pouvoir politique. Sa disparition libère complètement, au plan du droit, l’élu de toute dépendance politique.

Faut-il arrêter cette analyse institutionnelle du vote à cette période de mise en place du suffrage universel, à la charnière de la IIe République et du second Empire ? Ce serait oublier toutes les dispositions ultérieures qui, en modifiant les modalités d’exercice du vote, influent sur la définition de la notabilité d’élection. On notera par exemple l’absence de secret du vote, jusqu’à la loi du 29 juillet 1913, parce que la notabilité peut y trouver un surcroît de puissance. Ou encore la  loi du 11 mars 1988 sur le financement des campagnes électorales parce qu’elle limite la puissance d’expression de la notabilité. Ou encore la multiplication des élections au second degré, d’abord limitées aux sénateurs, puis largement diffusées à travers toutes les situations d’intercommunalités parce qu’elles consolident les situations existantes.

Les situations électives

On compte quatre sources électives directes sous la Monarchie de Juillet, conseillers municipaux, d’arrondissement, généraux et députés. On en compte six aujourd’hui. Les conseillers d’arrondissement de la loi de l’an VIII ont disparu et on a vu apparaître des conseillers régionaux avec la loi du10 juillet 1985, des députés  européens et des conseillers d’arrondissement créés par la loi « PLM » du 31 décembre 1982.

Restent les sources indirectes. On pense bien entendu à l’élection des sénateurs à partir d’un corps électoral composé de notabilités. Mais on n’omettra pas d’ajouter toutes les situations électives de l’intercommunalité, des syndicats de communes aux plus récentes constructions intercommunales. Cette situation concerne tout de même plusieurs dizaines de milliers d’élus[4].

Les circonscriptions

Remarquons que ces situations électives ne se valent pas : il faut bien entendu tenir compte de l’influence qu’elles permettent : par exemple distinguer le notable local qui exerce un mandat national, ou le notable municipal qui exerce un mandat départemental, etc.

 Mais au-delà de ces évidences il faut il faut accorder une attention particulière à la nature de la circonscription parce qu’elle constitue la base géographique de la notabilité. Il faut ainsi considérer que certaines favorisent l’enracinement local source de notabilité et d’autres pas : le député élu au scrutin uninominal d’arrondissement est ainsi dans une situation de notabilité plus forte que celui qui est élu au scrutin de liste départemental. C’est aussi, autre exemple, tout ce qui fait la différence entre un conseiller général bien établi dans son canton et un conseiller régional élu sur une liste départementale.

Le cursus honorum

Remarquons d’abord que le législateur n’impose aucun cursus honorum : on peut être député sans avoir été maire, le devenir après, être député européen sans jamais avoir été élu jusque là, etc. On peut même être élu sénateur sans jamais avoir exercé de mandat électif. La remarque semble relever de l’évidence. C’est pourtant une donnée essentielle du système de notabilité locale français. On peut trouver ailleurs ou en d’autres temps des solutions différentes. D’ailleurs, pour s’en tenir à la situation actuelle de la France, cette liberté de parcours politique est tempérée de plus en plus par les pratiques de l’intercommunalité qui imposent l’exercice préalable d’un mandat municipal.

La réitération

On peut poursuivre sur le même registre -ce que le législateur n’interdit pas- avec la réitération des fonctions. On peut réitérer ad libitum, rester conseiller municipal, ou maire, ou conseiller général toute sa vie. La limitation de la réitération des fonctions électives ne semble vraiment pas être un souci du législateur français. On citera les limitations introduites par la Constitution de l’an III dans ses articles 186 et 187 comme des exceptions.

Le critère peut sembler sans grand intérêt. La réitération des fonctions paraît tellement évidente et normale qu’on en oublierait presque de la mentionner comme facteur structurant de la notabilisation. Il est pourtant déterminant. Raisonnons a contrario et imaginons les bouleversements qui seraient introduits par une limitation de la réitération. La limitation du cumul des mandats en donne une idée assez proche. 

Le cumul

La possibilité de cumuler les mandats relève de la même analyse. Pendant longtemps la seule interdiction a concerné l’exercice concomitant des mandats de député et de sénateur. La loi du 30 décembre 1985 introduit une rupture. Le nouveau régime mis en place par les lois  du 5 avril 2000 et 11 avril 2003 interdit le cumul d’un mandat national ou européen avec plus d’un mandat local de conseiller général, conseiller régional, conseiller d’une commune de plus de 3500 habitants, etc.

Ces lois bouleversent l’économie du système même si en permettant de cumuler un mandat national et un mandat local elles n’interdisent pas l’enracinement local de l’élu national. Par contre elles créent de facto les conditions d’une concurrence au plan local. Les situations de monopole deviennent impossibles. Le pouvoir local doit se partager, ce qui a pour effet direct de multiplier le nombre de conseillers de toutes catégories. De même le nombre de combinaisons s’en trouve accru par un effet de « chaises musicales ». L’élection locale fonctionne un peu comme un kaléidoscope[5]

         Ce cadre juridique, quelque soit l’époque considérée, offre de larges possibilités de combinaisons. Il paraît très complexe. On notera toutefois ce facteur de simplification : ce système de notabilités est articulé, pour toute la période concernée par cette analyse, dans un cadre étatique unitaire et indivisible qui structure l’ensemble. La relation centre-périphérie n’est soumise qu’à des variations conjoncturelles. On ne saurait en déborder. Le résultat est simple à présenter : lorsque la centralisation l’emporte la notabilité locale perd de sa puissance ; lorsque la décentralisation s’affirme elle s’accroît. Mais au fond des choses c’est bien des mêmes situations de notabilité dont il s’agit. La loi de 1982 et les lois qui l’ont développée, nonobstant leurs profondes innovations, ne peuvent être considérées que comme une variation conjoncturelle à l’intérieur de la structure ci-dessus définie.

La notabilité prend ici une autre consistance parce qu’elle n’est plus seulement influence mais pouvoir. Pouvoir de nomination, pouvoir de gérer des équipements, pouvoir de décider de l’emploi des fonds. On ne peut pas se contenter de considérer que telle ou telle personnalité est puissante parce qu’elle est élue. Cela ne suffit pas. Il faut connaître les fonctions de gestion qu’elle exerce. On limitera l’analyse institutionnelle à quelques points.

Le nombre de fonctions exécutives

         La panoplie des situations est large : maire, président de conseil général, ou depuis 1982 de conseil général, mais aussi tous les élus titulaires de délégations, les adjoints, sans oublier tous les exécutifs de l’intercommunalité, des SIVOM aux communautés d’agglomération.

Cette profusion est nouvelle.

Cette forme de notabilité de gestion a en effet été pendant longtemps réduite à quelques situations municipales : celle du maire aidé par des adjoints en nombre limité. On n’en trouve pas dans les conseils d’arrondissement. Elle est très peu développée dans les conseils généraux puisque c’est le préfet qui exerce jusqu’en 1982 cette fonction exécutive. On ne la retrouve guère à ce niveau que dans le cadre de la commission départementale créée par la loi du 10 août 1870.

C’est à travers l’intercommunalité qu’on perçoit le mieux la montée en puissance de cette forme de notabilité gestionnaire : loi du 22 mars 1890 sur les syndicats à vocation unique, loi du 20 mai 1955 sur les syndicats mixtes, loi du 5 janvier 1959 sur les syndicats à vocation multiple, loi sur les districts urbains, loi du 31 décembre 1966 sur les communautés urbaines, loi du 6 février 1992 sur les communautés de communes… Cette évolution, presque imperceptible en début d’évolution, entraîne une multiplication des fonctions d’exécution.

On aura tendance à considérer que le phénomène est récent. C’est peut-être une erreur d’appréciation. Il faudrait étudier plus systématiquement les fonctions intercommunales exercées par les élus communaux et départementaux depuis la loi de 1890.

L’élection

Toutes ces notabilités gestionnaires sont élues, au moins, à un suffrage à deux degrés. On remarquera que pour une présidence de formation intercommunale elle peut l’être à quatre degrés : conseiller municipal, maire, conseiller communautaire ou syndical, président. Il va sans dire que toutes ces cascades d’élections sont un moyen privilégié d’étude de la notabilité.

Progressivité des mandats, réitération et cumul

Considérons que la liberté est la règle. Pas de progressivité des mandats, pas de limitation de nombre, cumul, pendant longtemps, sans limitations. L’élu, devenu gestionnaire, organise ses activités comme il l’entend. Il les inscrit dans la durée de mandats successifs. Il développe les synergies en cumulant les responsabilités. C’est ici que la notion de notabilité politique locale atteint sa pleine signification.  

Au-delà des considérations politiques ou sociologiques voire humaines, il faut bien reconnaître que c’est le législateur qui fixe la règle du jeu… soit, pendant longtemps, en laissant la liberté, soit depuis quelques années en intervenant.

 Le législateur a introduit deux sortes de régulations : d’une part en fixant le statut de l’élu et en rationalisant le régime des indemnités, d’autre part en interdisant le cumul des fonctions exécutives, président de conseil régional, de conseil général, de maire quel que soit la taille de la commune, et de maire d’arrondissement. Les raisons sont connues. Elles tiennent principalement à un souci de bonne gestion. Mais ici encore, si on veut bien regarder au fond des choses, la loi aboutit à empêcher la formation de monopoles de gestion locale.

On fera deux remarques. Certains ont critiqué ces dispositions en particulier parce qu’elles empêcheraient, au plan départemental particulièrement, une unité de gestion, assurée souvent par le maire de la plus grande ville, par ailleurs président du conseil général. C’est oublier que la loi de 1982 en donnant un pouvoir d’exécution au président du conseil général  changeait la donne. La nouvelle situation aurait créé des notables surpuissants. On se tromperait si on confondait cette situation  avec les cumuls maire de grande ville-président du conseil général antérieurs à 1982. Le rapport institutionnel a complètement changé. Le président du conseil général avant 1982 est une institution différente de celle, connue sous le même nom, mise en place après 1982[6]. La loi a ainsi provoqué une redistribution des positions de notabilités

Seconde remarque. La réglementation des cumuls ne concerne pas les exécutifs d’intercommunalité[7]. On peut s’en étonner. Mais on peut tout aussi bien considérer que ces pouvoirs sont de simples extensions d’exécutifs communaux[8]. Ceci dit la donnée intercommunale est aujourd’hui, plus qu’hier, une indication essentielle de la mesure de la notabilité de gestion.

Les pouvoirs

Le pouvoir de ces gestionnaires dépend bien évidemment de la quantité et de l’importance des compétences décentralisées. Des fortes restrictions du début du XIXe siècle aux transferts massifs de l’époque actuelle toutes les situations sont représentées. On se bornera ici à souligner que 1982 marque une rupture en particulier au plan financier. Les finances gérées par les élus gestionnaires sont sans commune mesure avec celles gérées par leurs prédécesseurs. Ici le poids de la notabilité locale s’apprécie, se mesure même, au budget qu’il gère. C’est le critère objectif absolu. On remarquera qu’il n’est pas absolument nouveau et qu’on pourrait utiliser ce critère budgétaire pour des périodes plus anciennes, pour mesurer la notabilité d’un maire par rapport à un autre.

Enfin on soulignera deux fortes particularités du système politico-administratif français contemporain susceptibles d’éclairer ce pouvoir de gestion.

La première concerne la hiérarchie  des pouvoirs locaux. Cela avait été un fondement de la réforme de 1789 qui accordait de larges pouvoirs à l’administration départementale pour contrôler les administrations inférieures. La situation fut réaménagée par la loi de pluviôse an VIII avec la fameuse hiérarchie des agents uniques, préfet, sous-préfet, maire. Elle existe toujours sous cette forme, par exemple entre préfets de région et préfets de département. Et elle a pesé, sous la forme de la tutelle, sur le maire jusqu’en 1982. Mais, point capital, elle n’a pas été reconduite dans le cadre de la décentralisation de 1982 et de la réforme des exécutifs locaux : un président de conseil régional n’exerce aucune espèce d’autorité sur le président de conseil général ou sur le maire.

La seconde concerne la distribution des compétences.  L’adoption de la notion de « communauté chef de file » a complètement modifié les principes d’une répartition en « blocs de compétences » telle que le législateur de 1982 avait pu la concevoir. Cette approche a l’intérêt d’éviter les cloisonnements. Elle a peut-être le défaut de la complexité. Laissons à d’autres le soin de juger cette pratique « kaléidoscopique »[9] de l’administration. Considérons la question uniquement sous le point de vue de la gestion : on  remarquera, en forçant le trait, que chaque gestionnaire a la possibilité de participer au projet de son collègue. Chaque gestionnaire local détient ainsi aujourd’hui une forte autonomie de gestion, nonobstant évidemment les contrôles de légalité et de comptabilité. La seule chose qui différencie les gestionnaires locaux entre eux est alors l’importance du budget qu’ils gèrent… tout simplement parce que c’est le budget détermine, de la façon la plus objective qui soit, ce qui fait le pouvoir de la notabilité tant en matière d’investissements, que d’aides aux personnes ou de gestion des personnels territoriaux.

Faut-il en conclure au regard de ces changements que 1982 marque une rupture dans la définition de la notabilité d’élection ?